地產商為何熱衷于“改規劃”，又為何常常能夠改成功？

國內每一宗土地的用途都有明確規定，不可擅自更改，按照國家住建部發布的《城市用地分類與規劃建設用地標準》，由每座城市的城鄉規劃管理局根據需求進行分類與管理。 （IC photo/圖）

近年來，地產商“改規劃”、給土地“改性”、改容積率的案例很多。

事實上，國內每一宗土地的用途都有明確規定，不可擅自更改，按照國家住建部發布的《城市用地分類與規劃建設用地標準》，由每座城市的城鄉規劃管理局根據需求進行分類與管理。

如要修建住宅，對應的應為居住用地；要修建商場或寫字樓，對應的則為商業服務業設施用地。此外，針對不同的用途，建筑用地還分為行政辦公用地、工業用地等共計9大類。

那么，地產商為何熱衷于“改規劃”，又為何常常能夠改成功？

國內房企開發商要想獲得土地使用權，大多通過繳納土地出讓金的方式有償獲得土地使用權。

不同類型的土地，出讓最高年限不同——居住用地70年；工業用地50年；教育、科技、文化、衛生、體育用地50年；商業、旅游、娛樂用地40年；綜合或其他用地50年。

年限不同，需要繳納的土地出讓金也會有巨大差別。通常情況下，獲得工業或商服用地的成本會比住宅用地便宜。

如何才能修改土地用途？根據《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國城市房地產管理法》的有關規定，土地使用者需要改變土地用途的，要先經出讓方和市、縣人民政府城市規劃行政主管部門的同意，報原批準用地的人民政府批準。

批準后，與市、縣國土資源管理部門簽訂土地使用權出讓合同變更協議，或重新簽訂土地使用權出讓合同，同時相應補繳土地使用權出讓金，辦理土地登記。

改變了用途的地塊是否需要被政府收回、重新招拍掛出讓？

如果此前的出讓合同及相關法律、法規、行政規定等文件中，曾明確規定土地用途改變必須收回土地使用權重新公開出讓的，則應當收回重新公開供應；如未做規定的，則可按照上述步驟進行協議變更或重新簽訂，辦理協議出讓手續。

這意味著，只要城市規劃行政主管部門、國土資源管理部門以及市政府相關領導的同意，開發商即可更改土地用途。

由于改變土地用途會帶來巨大的經濟利益，權力集中的政府主管部門官員常常有巨大的尋租空間。

據財新報道，2011年落馬的杭州市原副市長許邁永，就曾多次插手土地用途變更事宜。

2006年，他曾幫助浙江國都房地產開發有限公司將一塊原為旅游建設用的綜合用地轉變為住宅用地，助力后者在該地塊上建起了成排別墅；經許邁永在相關討論會議上施以援手，同意改變用地性質后，浙江通策房地產公司、杭州天元世紀置業有限公司等項目，從科研用地、旅游用地變更為住宅用地。

如果實在改不了土地性質，地產商會在容積率上做文章。

所謂容積率，指的是建筑面積毛密度，一個小區的地上總建筑面積與用地面積的比率。對于普通群眾而言，容積率關乎居住的舒適度，小區戶數越少，人越少，容積率越小，則越舒服。

但對于開發商來說，卻往往相反，容積率決定地價成本在房屋中占的比例，在同樣的土地成本上，建越多戶，賣給越多人，才能賺越多錢。

因此，一些地產商在以較低價格成交地塊后，會通過改容積率的方式使土地獲得升值。

不過，住宅容積率一般在土地拍賣出讓時就由當地城鄉規劃主管部門根據規劃核定，不得隨意調整。對于不同的用地和建筑，有不同的容積率標準。

根據現行城市規劃法規體系下編制的各類居住用地的控制性詳細規劃，一般而言，以居住用地為例，其容積率分別為：6層以下多層住宅不超過1.2；11層以下小高層不超過2.0；18層以下高層不超過2.5；19層以上超高層不超過4.5。

如果地產商真要調整容積率，流程與更改土地用途相似。按照2012年住建部頒發的《建筑用地容積率管理辦法》，開發商需先向市、縣城鄉規劃主管部門提出書面申請報告，說明調整的理由并附擬調整方案；由城鄉規劃主管部門同意，決定是否需要收回土地使用權，最后報當地政府批準，方可辦理后續的規劃變更和審批。

而房地產項目在更改容積率規劃時，也需向政府補繳“增容費”。但也存在部分開發商先按規定來建，再偷偷摸摸改容積率，達到變相“偷面積”的行為。

2008年，山東誠基地產的濟南誠基中心項目開盤。據《中國消費者報》報道，該項目皆為復式結構的小高層，有買房者在看房時被告知是房子123平方米的上下兩層復式結構，但拿到定購書后發現定購書上標明的建筑面積僅50.40平方米，房屋產權面積僅計算底層面積，但購房總價卻采用兩層面積。

2014年12月，中央紀委監察部發布消息，山東省委常委、濟南市委書記王敏涉嫌嚴重違紀違法，最終被指控利用職務之便，幫助山東誠基地產實際控制人趙晉等單位和個人在房地產開發、職級晉升、工作安排等事項提供幫助，以受賄罪立案，也進一步將趙晉旗下地產項目違規違建的問題揭露人前。2016年12月，趙少麟、趙晉因行賄、騙購外匯等罪名被捕。

2008年10月7日，SOHO中國（00410.HK）發布公告，旗下兩家酒店——長城腳下的公社二期和博鰲凱賓斯基終止經營。原因是兩家酒店的所在土地為住宅用地，酒店用途與用地條件并不相符，此前SOHO中國欲將住宅用地變更為住宅及商業用途的申請未獲批準，因此決定終止兩項目的酒店用途。

據新華網報道，彼時該區域內的住宅土地出讓金要遠遠低于酒店的土地出讓金，SOHO中國將住宅變更為酒店，能獲取更高的收益。

2008年起，隨著政府對“三舊改造”的引導，將舊廠房一類的工業用地改為商業或居住用地的“工改商”“工改住”也得到了快速發展。

尤其在制造業發達的珠三角地區，產業升級使部分工廠逐漸廢棄，房企將舊改轉化視為新增土地儲備的主要方式之一。雖然是原本為工業老廠房，一旦后續變更了土地性質，價值隨即大幅提升。佳兆業集團（1638.HK）的官方數據顯示，目前其在大灣區1300萬平方米土地儲備中，超過一半是通過舊改轉化的土地。

但是舊改的本意是調整產業結構，并非刺激房地產。2018年起，各地政府開始著力調整“工改住”“工改商”以及“工改工”的開發比重，重點提倡“工改工”，甚至劃定了工業保護線，以防住宅地產通過舊改項目“蠶食”工業用地。

2018年8月，東莞市第十六屆人大常委會第十六次會議指出，自東莞2009年“三舊”改造政策實施以來，大量資金投入到改造難度低、利潤空間大的地產類項目（以“工改住”為主）占83%，產業類項目僅占15%。

2018年8月29日，東莞市通過《工業保護線專項規劃》，規定工業保護線內應以制造業用地為主，“嚴格限制線內工業用地調整為其他用途，尤其是不得調整為居住、商業等經營性用途”。

2016年，國務院發布《關于加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》，指出“允許改建房屋用于租賃，允許將商業用房等按規定改建為租賃住房，土地使用年限和容積率不變，土地用途調整為居住用地，調整后用水、用電、用氣價格應當按照居民標準執行”。

一時之間，眾多房企開發商加碼商辦物業。雖然獲得的土地性質是產權只有40或50年的商業或綜合地塊，但是按照住宅的條件進行設計建造，以“不限購”“返租”等賣點，賣給投資或自住類型的個人而非企事業單位，甚至提供代開公司的業務，讓沒有購房資格的個人也能以公司名義順利購房。

然而這類“商改住”都是“類住宅”，眾多開發商并沒有真正申請修改土地用途，而只是在政府驗收環節時按照商辦標準完成后，進行二次改造成住宅類產品，造成監管難的問題。

2017年3月，北京率先出臺《關于進一步加強商業、辦公類項目管理的公告》，叫停“商改住”。公告中明確強調：商業、辦公類項目應當嚴格按規劃用途開發、建設、銷售、使用，未經批準，不得擅自改變為居住等用途。同時企業在建（含在售）商辦類項目，不得賣給個人，而個人購買必須滿足兩個條件：一是名下在京無住房和商辦類房產記錄；二是在京連續五年繳納社保或連續五年繳納個人所得稅。隨后，以北京為代表的全國“商改住”項目相繼降溫。

實際上，地產商以科研或工業等多種名義拿地囤地，等待時機更改土地用途以盈利的現象素來就有。

2015年6月，福建省出臺新規，因對商業辦公用房進行摸底發現庫存過多，對所在市、縣庫存去化期限超24個月的房企，允許其進行項目整體或部分轉型，甚至可以申請土地用途、規劃條件的變更。簡單來說，商業賣不動可改住宅，住宅賣不動還能改戶型。

在新規頒布的同月，融信中國（03301.HK）在福州市的雙杭城項目開盤。該項目是融信中國在2014年以76.79億元摘得的福建省最大舊城改造地塊，當中包含住宅地和商服用地。

據《中國房地產報》報道，融信在該商業用地上建起來的雙杭城mini墅項目，屬性原為3棟商務辦公SOHO樓，卻在開盤之初就被設計成了公寓住宅，成功試水“商改住”新規。

南方周末記者 盧寶宜