不宜過分強調(diào)土地經(jīng)營權(quán)

賀雪峰

近日，兩辦印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，提出“將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置”，從而“更好地維護(hù)農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體的權(quán)益”。改革開放之初分田到戶的主要內(nèi)容就是將土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分置”，以實現(xiàn)“家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。分田到戶以后，農(nóng)民獲得了土地承包經(jīng)營權(quán)，生產(chǎn)積極性被調(diào)動起來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力在較短時間得到很大的發(fā)展。

人地分離情況下如何盤活經(jīng)營權(quán)

“兩權(quán)分置”之初，掌握所有權(quán)的村社集體可以依據(jù)生產(chǎn)需要來提供“統(tǒng)”的服務(wù)，“統(tǒng)”的能力較強。不久，為了防止村社集體侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，中央一直強化農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，并最終在《物權(quán)法》中將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)，村社集體土地所有權(quán)基本上不再有進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“統(tǒng)”的功能。某種意義上，土地集體所有權(quán)被虛置了。

進(jìn)入21世紀(jì)，大量農(nóng)村勞動力外出務(wù)工經(jīng)商，他們具有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，卻不再種地，而將土地流轉(zhuǎn)出去，從而發(fā)生了承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。到目前，全國已有大約1/3的農(nóng)民承包土地流轉(zhuǎn)出去由其他經(jīng)營權(quán)者耕種。承包土地的農(nóng)民與土地經(jīng)營者發(fā)生分離，如何讓土地實際經(jīng)營者(耕種者)更加方便且有保障地耕種土地就成為一個現(xiàn)實問題。兩辦印發(fā)《意見》的重點就是要解決人地分離情況下如何盤活經(jīng)營權(quán)的問題。

截至2015年底，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積4.43億畝，占比達(dá)33.3%，就是說，全國農(nóng)村家庭承包土地的1/3已經(jīng)發(fā)生流轉(zhuǎn)，承包者與經(jīng)營者發(fā)生了分離。不過，承包者與經(jīng)營者發(fā)生的這種分離有兩個十分重要且顯著的特點：一是絕大多數(shù)獲得土地的經(jīng)營者都是流出土地承包者同一村社的村民，甚至大部分是兄弟姐妹鄰里朋友，而不是外來資本。真正流轉(zhuǎn)到外來資本的土地大約只占全部流轉(zhuǎn)土地的十分之一。就是說，全國只有三四千萬畝土地是流轉(zhuǎn)到村社以外的資本經(jīng)營的。二是與前一個特征有關(guān)，農(nóng)民大多不愿將土地經(jīng)營權(quán)長期流轉(zhuǎn)出去，而多采取無固定期限合同，以便進(jìn)城失敗時返鄉(xiāng)要回土地耕種。因為是無固定期限合同，土地流轉(zhuǎn)租金一般也較低，甚至很多土地流轉(zhuǎn)在親朋鄰里間進(jìn)行，農(nóng)戶不收租金。

之所以大部分流轉(zhuǎn)的土地都是無固定合同且低租金，原因是農(nóng)民希望保留自己的選擇權(quán)。進(jìn)城本身具有很大的不確定性，進(jìn)城成功當(dāng)然好，萬一進(jìn)城不成功，退回農(nóng)村種地就是一個備選方案。無固定期限合同可以隨時要回土地耕種，是一種比較保險的方式。農(nóng)業(yè)利潤不大，就算按長期固定合同租地給資本，土地租金也不可能太高。與其要不是太高的土地租金而失去可以隨時要回土地自種的權(quán)利，不如只收較低租金而將土地租給本村社親朋鄰里耕種。現(xiàn)在據(jù)說土地經(jīng)營權(quán)要與承包權(quán)分離，且經(jīng)營權(quán)可以抵押，經(jīng)營權(quán)還可能成為用益物權(quán)，存在進(jìn)城風(fēng)險、隨時可能回來種地的農(nóng)戶恐怕就更不會通過固定的長期合同將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給資本經(jīng)營了。

進(jìn)城農(nóng)民采用無固定期限合同、更加靈活收回土地自種、低租金的土地流轉(zhuǎn)，具有很大的合理性。

第一，在中國當(dāng)前發(fā)展階段，相當(dāng)部分農(nóng)民進(jìn)城但很難在城市體面安居，他們還要返回農(nóng)村，尤其是年老時要返回農(nóng)村。回到農(nóng)村，就要有田種，有房住。

第二，經(jīng)濟發(fā)展會有周期，在一個繁榮周期，更多農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，到了衰退周期，城市就業(yè)機會減少，進(jìn)城農(nóng)民在城市就業(yè)困難，他們就可以返回農(nóng)村種田。正是中國農(nóng)民可以在城鄉(xiāng)之間自由往返，使中國具有極其強大的應(yīng)對經(jīng)濟周期的能力。

第三，進(jìn)城農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)給本村社親朋鄰里，這些親朋鄰里以較低租金擴大了經(jīng)營規(guī)模，從而就可以從土地中獲得更多收入。這些沒有進(jìn)城的擴大土地經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)戶，他們通過流入進(jìn)城農(nóng)民的土地增加農(nóng)業(yè)收入，甚至能獲得不低于外出務(wù)工水平的收入。這樣一部分主要收入來自村莊、社會關(guān)系也在村莊、保持了家庭生活完整、年富力強的青壯年農(nóng)民，就成為當(dāng)前中西部地區(qū)的“中堅農(nóng)民”。正是“中堅農(nóng)民”成為了當(dāng)前傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)最為重要的治理力量。且這些流入土地的“中堅農(nóng)民”具有極強的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。

不宜過分強調(diào)經(jīng)營權(quán)

有人以為，隨著大量農(nóng)民進(jìn)城，農(nóng)村土地沒有人種了，所以要通過支持資本下鄉(xiāng)種田以防止土地拋荒。這是一個誤解。當(dāng)前中國農(nóng)村還有2億多農(nóng)戶、6億多農(nóng)村人口、2億多農(nóng)業(yè)勞動力，而且，在當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力條件下，超過60歲的老年人種田也可以種得很好。總共10多億畝耕地，戶均不到10畝，怎么可能無人種田？反過來倒是，戶均不足10畝耕地，如果農(nóng)民家庭只靠土地收入，肯定是難以維持基本的生活條件的。

因此，當(dāng)前中國農(nóng)村，大量青壯年勞動力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)營，缺少城市就業(yè)機會的農(nóng)村老年人留村務(wù)農(nóng)。農(nóng)村生活成本低，一個農(nóng)民家庭可以同時獲得務(wù)農(nóng)和務(wù)工收入，這個農(nóng)民家庭的日子就比較好過。這正是當(dāng)前中國農(nóng)村最為普遍的家庭再生產(chǎn)模式。如果一個農(nóng)戶可以通過親朋鄰里流入幾十畝土地耕種，這個農(nóng)戶就可能通過耕種土地而獲得不低于外出務(wù)工的收入，這樣的農(nóng)戶就可能留村務(wù)農(nóng)。這就是前面說的“中堅農(nóng)民”。也正因此，當(dāng)前中國農(nóng)村，凡是適宜耕種的土地都被農(nóng)民(老年農(nóng)民和中堅農(nóng)民)精心耕種著，基本不存在無人種田的問題。

當(dāng)前農(nóng)村有無土地拋荒的情況？當(dāng)然是有的。在高寒山區(qū)以及灌溉不便的地區(qū)，因為土地?zé)o法種，十年九不收，農(nóng)民當(dāng)然就不愿種而拋荒了。凡是農(nóng)民拋荒無法種的土地，資本也是種不了的。這樣的或不適宜耕種或缺少基本農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的耕地，就應(yīng)當(dāng)或退耕還林，或通過土地整治來改善耕種條件。

土地不僅是生產(chǎn)要素，而且是幾億中國農(nóng)民的基本保障，是進(jìn)城農(nóng)民萬一進(jìn)城失敗的最后退路，是農(nóng)民將來還要落葉歸根之所。在當(dāng)前中國仍然還有數(shù)以億計農(nóng)業(yè)勞動力，在農(nóng)民家庭仍要依賴?yán)先宿r(nóng)業(yè)來獲取收入，在進(jìn)城農(nóng)民隨時可能退返家鄉(xiāng)種地的情況下，將土地的經(jīng)營權(quán)保留在農(nóng)民手中，讓本村社有種田需求的農(nóng)民來種田，可以較好保障農(nóng)民權(quán)益，防范社會風(fēng)險。

當(dāng)前農(nóng)村出現(xiàn)了普遍的人地分離，一部分承包土地的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商去了，他們的土地流轉(zhuǎn)給親朋鄰里耕種。如果通過村社集體充分發(fā)揮“統(tǒng)”的功能，將相對分散細(xì)碎的土地連片耕種，就可以極大降低耕種成本，減少作業(yè)投入。中國集體土地所有制就可能通過制度創(chuàng)新來解決當(dāng)前人地分離所出現(xiàn)的問題。

比如說，可以規(guī)定農(nóng)戶承包的村社集體土地，自己不種的，經(jīng)營權(quán)由村社集體收回發(fā)包給愿意種的農(nóng)戶，村社集體向進(jìn)城農(nóng)戶統(tǒng)一支付租金。進(jìn)城失敗返回農(nóng)村要求種地的農(nóng)戶則可以從村社集體要回自己的承包地自己耕種。隨著越來越多農(nóng)戶進(jìn)城，留下了越來越多耕地，就為少數(shù)仍然留村的“中堅農(nóng)民”提供了從農(nóng)業(yè)獲取收入的機會，這部分本鄉(xiāng)本土的“中堅農(nóng)民”因此成為了人財物不斷流出農(nóng)村中的骨干力量，成為中國鄉(xiāng)村治理的基石，也自然而然成為適度農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營者和新型農(nóng)民。這是一個自然而然的過程。

日韓及中國臺灣等東亞國家或地區(qū)至今仍沒有解決好農(nóng)地細(xì)碎化和農(nóng)業(yè)不規(guī)模的問題，臺灣地區(qū)大力推動所謂“小地主、大佃農(nóng)”的農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，政府出了很多錢卻基本上無效。其中根本原因是及中國臺灣土地私有化的制度限制。中國大陸農(nóng)村土地集體所有制具有日韓及中國臺灣無可比擬的優(yōu)勢，我們要充分利用土地集體所有制的優(yōu)勢，充分調(diào)動村社集體“統(tǒng)”的功能，解決及中國臺灣一直未能解決的小農(nóng)經(jīng)濟發(fā)展的困境。

東亞國家和地區(qū)沒有解決土地細(xì)碎化的問題，因為土地不僅是生產(chǎn)要素，而且具有很強的社會屬性和價值屬性，進(jìn)城農(nóng)民不會隨便將自己的土地轉(zhuǎn)讓出去。中國農(nóng)村集體土地所有制不僅可以為中國走出中等收入陷阱提供農(nóng)村這個穩(wěn)定器，而且可能解決人地分離造成的土地經(jīng)營難題。簡單地說，現(xiàn)在的農(nóng)地制度改革不應(yīng)向分離承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的方向走，而應(yīng)該向強化土地集體所有權(quán)的方向走。向前走還是向后走，這是問題的焦點。

農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，利潤較少，風(fēng)險很大。弱質(zhì)的農(nóng)業(yè)與復(fù)雜的權(quán)利設(shè)置形成了鮮明對比。復(fù)雜的權(quán)利設(shè)置意味著權(quán)利運行的極高成本。

尤其是當(dāng)前中國絕大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民仍然難以在城市體面安居，且農(nóng)民有著強烈故鄉(xiāng)觀念的情況下，農(nóng)民寧愿以較低租金和較大土地支配權(quán)(隨時可以收回土地自種)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，如果資本希望用長期的固定合同來獲得農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，資本就必須要付出比當(dāng)前農(nóng)村土地租金高得多的租金。本來農(nóng)業(yè)收入有限，風(fēng)險很大，高額租金的可能后果是資本經(jīng)營規(guī)模農(nóng)業(yè)的失敗。資本失敗了，他們高額租金租來的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)誰來接手都是燙手山芋，最終拿不到土地租金的憤怒農(nóng)民就會去找推動土地流轉(zhuǎn)的地方政府要說法。這種情況在筆者調(diào)研中已碰到很多次了。

土地是農(nóng)民的，在未來很長一段時間農(nóng)民仍然需要從土地中獲取收益。中國集體土地所有制也為中國農(nóng)業(yè)提供了走出東亞小農(nóng)經(jīng)濟困境的基本制度基礎(chǔ)。千萬不要支持資本去打敗小農(nóng)，包括以支持所謂新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的名義去打敗小農(nóng)。至少在未來30年內(nèi)要將農(nóng)業(yè)的主要收入仍然留給2億多戶小農(nóng)。

(作者系華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任)