基本醫(yī)療衛(wèi)生健康促進(jìn)法二審-醫(yī)療資源下沉基層的措施

基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法三審：不得對(duì)外出租、承包醫(yī)療科室

8月22日，基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法修正草案提交十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議三審。草案擬明確醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)不得對(duì)外出租、承包醫(yī)療科室，建議加大對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)違法行為的處罰力度。

不得對(duì)外出租、承包醫(yī)療科室

澎湃新聞注意到，在草案二審時(shí)，有的常委委員建議對(duì)試驗(yàn)性醫(yī)學(xué)研究、醫(yī)療器械的管理作出明確規(guī)定，并建議加強(qiáng)對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的管理，明確舉辦的條件和相關(guān)要求。

憲法和法律委員會(huì)經(jīng)研究，建議作以下修改：一是明確開展藥物、醫(yī)療器械臨床試驗(yàn)和其他試驗(yàn)性醫(yī)學(xué)研究應(yīng)當(dāng)遵守醫(yī)學(xué)規(guī)范，并取得知情同意和審查同意。二是增設(shè)“醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)”一章，明確舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備的條件，明確醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)不得對(duì)外出租、承包醫(yī)療科室，非營(yíng)利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)不得向出資人分配收益，禁止偽造、變?cè)臁①I賣、出租、出借醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證。三是增加規(guī)定，國(guó)家加強(qiáng)對(duì)醫(yī)療器械的管理，制定完善醫(yī)療器械的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，提高醫(yī)療器械的安全有效水平。

同時(shí)，有的常委委員建議加大對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)違法行為的處罰力度，并增加對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生人員違反醫(yī)學(xué)規(guī)范的法律責(zé)任。

憲法和法律委員會(huì)經(jīng)研究，建議作以下修改：一是增加未取得醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證擅自執(zhí)業(yè)的法律責(zé)任。二是加大對(duì)偽造、變?cè)臁①I賣、出租、出借醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證、非營(yíng)利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)向出資人分配收益等違法行為的處罰。三是增加規(guī)定在開展醫(yī)學(xué)研究或者提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)過(guò)程中違反醫(yī)學(xué)規(guī)范的法律責(zé)任。

對(duì)非營(yíng)利醫(yī)療機(jī)構(gòu)增加優(yōu)惠政策

一些常委會(huì)組成人員、代表建議增加促進(jìn)社會(huì)辦醫(yī)健康發(fā)展的內(nèi)容，對(duì)社會(huì)力量舉辦的非營(yíng)利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)實(shí)行更加優(yōu)惠的政策。

憲法和法律委員會(huì)經(jīng)研究，建議草案作以下修改：一是增加鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)參與醫(yī)療服務(wù)合作機(jī)制的規(guī)定，明確國(guó)家支持社會(huì)力量舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與政府舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)開展醫(yī)療業(yè)務(wù)、學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)等合作。二是增加規(guī)定，社會(huì)力量舉辦的非營(yíng)利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)依法享受與政府舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)同等的稅收、財(cái)政補(bǔ)助、用地等優(yōu)惠政策。

此外，根據(jù)此次三審的修正案草案，省級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將老年人健康管理和常見(jiàn)病預(yù)防等納入基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目。國(guó)家擬將推動(dòng)長(zhǎng)期護(hù)理保障工作，鼓勵(lì)發(fā)展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)，滿足老年人、殘疾人等的基本護(hù)理需求。

基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法草案：優(yōu)先支持縣級(jí)以下醫(yī)衛(wèi)機(jī)構(gòu)發(fā)展

國(guó)家擬立法明確優(yōu)先支持縣級(jí)以下醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)發(fā)展。8月22日，《中華人民共和國(guó)基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法（草案）》提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議第三次審議。

三審稿中進(jìn)一步明確了多項(xiàng)醫(yī)療健康領(lǐng)域“強(qiáng)基層”內(nèi)容。提高縣級(jí)以下醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付重點(diǎn)扶持革命老區(qū)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)等地的醫(yī)療衛(wèi)生與健康事業(yè)。

優(yōu)先支持縣級(jí)以下醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)發(fā)展

南都關(guān)注到，在此前兩次的審議中，該法收到了多條關(guān)于“強(qiáng)基層”的建議。在審議草案時(shí)，就有全國(guó)人大常委會(huì)委員提出，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)醫(yī)療資源下沉，加強(qiáng)基層醫(yī)療服務(wù)能力建設(shè)。

在二審稿后，有常委會(huì)組成人員、代表、社會(huì)公眾提出，應(yīng)進(jìn)一步增加“強(qiáng)基層”的內(nèi)容，合理配置醫(yī)療資源，完善鄉(xiāng)村醫(yī)生養(yǎng)老政策等。也有專家在接受媒體采訪時(shí)指出，二審稿部分“強(qiáng)基層”條款缺少具體的操作性。

對(duì)此，三審稿明確：國(guó)家合理規(guī)劃和配置醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源，采取多種措施優(yōu)先支持縣級(jí)以下醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)發(fā)展，提高其醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力。

縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)的醫(yī)療衛(wèi)生需求，整合區(qū)域內(nèi)政府舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源，因地制宜建立醫(yī)療聯(lián)合體等協(xié)同聯(lián)動(dòng)的醫(yī)療服務(wù)合作機(jī)制。

此外，三審稿還明確，通過(guò)增加轉(zhuǎn)移支付等方式，重點(diǎn)扶持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生與健康事業(yè)。

擬規(guī)定：建立定期到基層和邊遠(yuǎn)地區(qū)從事醫(yī)療衛(wèi)生工作制度

三審稿也增加了多個(gè)強(qiáng)化基層醫(yī)療衛(wèi)生人才建設(shè)的條款。

三審稿第五十七條第一款明確，國(guó)家建立醫(yī)療衛(wèi)生人員定期到基層和艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)從事醫(yī)療衛(wèi)生工作制度。而在二審稿中，僅表述為“國(guó)家鼓勵(lì)”，并未上升到制度層面。

三審稿第五十七條第二款則明確，國(guó)家采取定向免費(fèi)培養(yǎng)、對(duì)口支援、退休返聘等措施，加強(qiáng)基層和艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生隊(duì)伍建設(shè)。

二審稿中新增的執(zhí)業(yè)醫(yī)師晉升門檻也保留在三審稿中：職業(yè)醫(yī)師晉升為副高級(jí)技術(shù)職稱的，應(yīng)當(dāng)由累計(jì)一年以上在縣級(jí)以下或?qū)谥г尼t(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的經(jīng)歷。

為留住人才將完善鄉(xiāng)村衛(wèi)生人員養(yǎng)老政策

二審稿分組審議時(shí)有代表指出，“村衛(wèi)生室建了，人沒(méi)有；人有了待不住，因?yàn)楦鞣N保障、工資待遇低。” 今年也曾爆出多起鄉(xiāng)村醫(yī)生集體辭職的事件，辭職原因包括：工資發(fā)放不到位、待遇差、保障缺乏等。

國(guó)家衛(wèi)健委發(fā)布的《2018年我國(guó)衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，在衛(wèi)生人員總數(shù)增加的同時(shí)，鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員較2017年減少6.2萬(wàn)人。

如何讓人才留在基層？有意見(jiàn)指出，應(yīng)完善鄉(xiāng)村醫(yī)生養(yǎng)老政策，使醫(yī)療衛(wèi)生人員“下得去、留得住”。

對(duì)此，三審稿第五十七條第四款明確，國(guó)家加強(qiáng)鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生隊(duì)伍建設(shè)，完善對(duì)鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生人員的多渠道補(bǔ)助機(jī)制和養(yǎng)老政策。其中，“養(yǎng)老政策”為三審稿新增內(nèi)容。

此外，三審稿也明確，對(duì)在基層和艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)工作的醫(yī)療衛(wèi)生人員，在薪酬津貼待遇、職稱評(píng)定、職業(yè)發(fā)展、教育培訓(xùn)和表彰獎(jiǎng)勵(lì)等方面實(shí)行特殊優(yōu)惠待遇，并鼓勵(lì)有條件的地方實(shí)行更優(yōu)惠的待遇措施。

采寫：南都見(jiàn)習(xí)記者 宋承翰

《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法（草案）》迎三審：強(qiáng)化基層，但經(jīng)費(fèi)仍缺制度保障

實(shí)習(xí)記者 | 郁娟

《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法（草案）》將于十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議召開期間迎來(lái)三審。學(xué)者認(rèn)為，草案二審中增設(shè)的多個(gè)“強(qiáng)基層”條款宣誓性強(qiáng)、可操作性弱，人事制度改革、經(jīng)費(fèi)保障等原則性機(jī)制仍然缺位。

據(jù)新華社報(bào)道，2019年8月15日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十六次委員長(zhǎng)會(huì)議決定，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議8月22日至26日在北京舉行，屆時(shí)將審議包括《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法（草案）》在內(nèi)的7部法律草案修正案。

基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法是我國(guó)衛(wèi)生與健康領(lǐng)域第一部基礎(chǔ)性、綜合性的法律。此前曾連續(xù)三屆被列入全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，2017年12月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議對(duì)草案進(jìn)行了初次審議。

2018年10月，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議對(duì)草案進(jìn)行二審。引發(fā)外界關(guān)注的是，二次審議稿中增設(shè)了多個(gè)“強(qiáng)基層”條款，如總則中補(bǔ)充規(guī)定“優(yōu)先支持基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)發(fā)展”，第五十四條為執(zhí)業(yè)醫(yī)師設(shè)計(jì)晉升門檻，“執(zhí)業(yè)醫(yī)師晉升為副高級(jí)技術(shù)職稱的，應(yīng)當(dāng)有累計(jì)一年以上在縣級(jí)以下醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的經(jīng)歷”。

不過(guò)，作為衛(wèi)生與健康領(lǐng)域的“母法”，學(xué)者認(rèn)為草案二審稿修改補(bǔ)充的“強(qiáng)基層”條款宣誓性較強(qiáng)、可操作性弱，從人事制度、經(jīng)費(fèi)保障到基層首診，原則性機(jī)制仍然缺位。

“強(qiáng)基層，更多是一個(gè)現(xiàn)實(shí)層面如何操作的問(wèn)題”，中國(guó)政法大學(xué)醫(yī)藥法律與研究中心主任劉鑫表示，在基層人才待遇差、經(jīng)費(fèi)保障不足的長(zhǎng)期背景下，二審稿新增的“執(zhí)業(yè)醫(yī)師晉升副高應(yīng)有基層經(jīng)歷”條款很難真正產(chǎn)生效力，下沉醫(yī)療衛(wèi)生資源。

以鄉(xiāng)村醫(yī)生為例，近年來(lái)因?yàn)槭杖胼^低、社會(huì)保障缺位等多重因素，村醫(yī)人才流失嚴(yán)重。據(jù)國(guó)家衛(wèi)健委發(fā)布的《2018年我國(guó)衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2018年我國(guó)鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員共有90.7萬(wàn)人，與2017年相比，減少6.2萬(wàn)人。

北京大學(xué)醫(yī)學(xué)部衛(wèi)生法教研室主任、中國(guó)政法大學(xué)衛(wèi)生法研究中心研究員王岳對(duì)該條款有更詳細(xì)的修改建議。他認(rèn)為，強(qiáng)制性的基層工作要求應(yīng)被人才滾動(dòng)機(jī)制代替，“應(yīng)該效仿教育部的師范生公費(fèi)教育制度，建?國(guó)家公費(fèi)醫(yī)學(xué)?制度，規(guī)定公費(fèi)醫(yī)學(xué)?完成規(guī)培后，在基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)履約從醫(yī)服務(wù)三到五年，期間到農(nóng)村衛(wèi)?室?作不少于2年。公費(fèi)醫(yī)學(xué)?履約結(jié)束后可以在同等條件下，優(yōu)先?職各級(jí)政府舉辦的醫(yī)療衛(wèi)?機(jī)構(gòu)。”

王岳表示，“國(guó)家公費(fèi)醫(yī)學(xué)?制度”實(shí)質(zhì)是增加獎(jiǎng)勵(lì)性規(guī)定，人才流動(dòng)才可能形成滾動(dòng)機(jī)制，具有可持續(xù)性。

此外，本次草案三審，分級(jí)診療是另一值得關(guān)注的內(nèi)容。草案二審稿規(guī)定，國(guó)家推進(jìn)基本醫(yī)療服務(wù)實(shí)行分級(jí)診療制度，非急診患者首先到基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)就診，實(shí)行首診負(fù)責(zé)制和轉(zhuǎn)診審核責(zé)任制，逐步建立基層首診、雙向轉(zhuǎn)診、急慢分治、上下聯(lián)動(dòng)的機(jī)制，并與基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度相銜接。

王岳分析，分級(jí)診療的核心在于限制公立三級(jí)醫(yī)院擴(kuò)張規(guī)模。此前，《2018年我國(guó)衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，我國(guó)三級(jí)醫(yī)院床位使用率高達(dá)97.5%，但是一級(jí)醫(yī)院和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院分別僅為56.9%和61.3%。

據(jù)新華網(wǎng)報(bào)道，2015年7月，北京市衛(wèi)生計(jì)生委新聞發(fā)言人高小俊參加活動(dòng)時(shí)曾透露，“到三級(jí)醫(yī)院看病的患者中，有2/3都是常見(jiàn)病、一般性疾病或慢性病患者，如果這些病能夠在基層醫(yī)院或者一般的醫(yī)院解決，就可以大大緩解百姓‘掛號(hào)難，看病難’問(wèn)題。”

于是，草案二審稿第二十三條明確規(guī)定，“政府舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公益性質(zhì)，所有收支全部納入預(yù)算管理，按照醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系規(guī)劃適度控制規(guī)模。”

王岳認(rèn)為，“收支納入政府預(yù)算管理”仍然不夠，公立醫(yī)院應(yīng)實(shí)行“收支兩條線”制度，將公立醫(yī)院的收入與預(yù)算關(guān)系分離。“三甲醫(yī)院節(jié)奏慢下來(lái)后，會(huì)倒逼病人到下級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)手術(shù)、基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)門診。”王岳說(shuō)。

而在資金保障方面，草案第六十八條規(guī)定“基本公共衛(wèi)生服務(wù)由國(guó)家向全體公民免費(fèi)提供”，第六十九條規(guī)定“國(guó)家依法多渠道籌集基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金，縣級(jí)以上人民政府給予必要的經(jīng)費(fèi)支持。”對(duì)此，劉鑫指出，在基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)獲得中央財(cái)政保障的機(jī)制方面，患者就醫(yī)時(shí)醫(yī)保如何參與尚無(wú)原則性的規(guī)定，強(qiáng)制性可能會(huì)被削弱。

就基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)而言，2010年出臺(tái)的《基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目補(bǔ)助資金管理辦法》規(guī)定，補(bǔ)助資金由各級(jí)財(cái)政共同承擔(dān)，中央專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付至地方財(cái)政分配。2015年12月，財(cái)政部、原國(guó)家衛(wèi)計(jì)委等印發(fā)《公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助資金管理暫行辦法》，明確中央財(cái)政根據(jù)各地人口數(shù)量、人均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等，對(duì)不同地區(qū)按不同比例予以專項(xiàng)補(bǔ)助。

《2018年我國(guó)衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2018年全國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用預(yù)計(jì)達(dá)57998.3億元，其中政府衛(wèi)生支出16390.7億元，占比為28.3%。而全國(guó)人均衛(wèi)生總費(fèi)用為4148.1元，衛(wèi)生總費(fèi)用占GDP百分比為6.4%。此外，國(guó)家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目人均經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)已從2017年的52.6元提高至2018年的57.6元。

不過(guò)劉鑫認(rèn)為，草案對(duì)于基本公共衛(wèi)生是由中央財(cái)政還是地方財(cái)政承擔(dān)、如何承擔(dān)等問(wèn)題并沒(méi)有作出明確規(guī)定，而且目前政策規(guī)定的“按比例支付”，對(duì)于經(jīng)費(fèi)挪用、截留等問(wèn)題，也缺乏問(wèn)責(zé)、處罰的條款，這有容易導(dǎo)致現(xiàn)有條款“形同虛設(shè)”。

劉鑫指出，在目前基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)技術(shù)水平低、基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)和上級(jí)醫(yī)院醫(yī)保報(bào)銷比例差距不大的情況下，患者更愿意直接前往上級(jí)醫(yī)院就醫(yī)。對(duì)此，劉鑫建議，草案應(yīng)在醫(yī)保制度上加以引導(dǎo)，讓病人回流，“關(guān)鍵患者得去基層看病，醫(yī)保經(jīng)費(fèi)才會(huì)流向基層醫(yī)院。”