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■本文作者：王小明 北京在明律師事務所

導讀：據界面新聞12月3日報道，11月24日凌晨，江蘇省蘇州市吳江區同里鎮的中糧本源項目部分別墅（共計11幢22戶）遭挖機強拆，而這些別墅此前已被開發商交付給了業主居住使用，有的業主甚至已經拿到了房產證。那么，“五證齊全”的新建房屋怎么轉眼之間就成了當地自然資源部門眼中的違建別墅呢？在“違建”別墅查處風暴持續的狀態下，各地此類案件數量大、矛盾復雜、問題繁多，作為普通購房者的別墅業主的權益又該如何保障呢？本文，在明律師為大家淺析這一貫穿2019年全年的重大熱點問題。

自2018年11月陜西秦嶺違建別墅一案曝光后，清理整治違建別墅的風暴開始在全國延燒。

不可否認，“違建”別墅泛濫至少有兩方面嚴重的社會危害性：其一，破壞當地自然生態環境，侵犯農民土地權益；其二，背后不乏大量官員、濫用職權等職務違法犯罪問題。

在“綠水青山就是金山銀山”的生態文明思想背景下，清理整治違建別墅絕非單純的法律層面的“糾錯”，這點是廣大別墅業主所必須認識清楚的。

單就整治行動所涉的法律問題而言，以下幾點值得關注：

其一，行政行為的信賴保護原則與“朝令夕改”的理解。

最高人民法院在（2017）最高法行申5895號行政裁定書中有這樣的理由闡述：

行政行為一經成立，即具有確定力、羈束力和執行力……行政行為在其存續期間，對于行政機關同樣具有約束力。從法的安定性角度考量，亦不允許行政機關非因法定事由并經法定程序恣意變更、撤銷或者廢止已經作出的行政行為。

但在特定條件下行政機關可以在法律救濟程序之外自行變更、撤銷或者廢止行政行為，此即“行政程序的重開”。例如作為行政行為根據的事實或法律狀態發生變化時。

這段裁決中的表述可以這樣理解：在絕大多數情況下，行政機關“朝令夕改”“出爾反爾”是不對的。別墅業主們基于對“五證齊全”的信賴而選擇購買別墅是沒有問題的。

但倘若當初地方政府及其部門的“頒證”行為本身就嚴重違反法律規定或者損害重大社會公共利益（如自然保護區、濕地生態保護區之需等等），那么對這樣的嚴重錯誤及時予以糾正也是行政法治的應有之義。

自然，此時糾錯勢必會造成損失，那么別墅項目的開發商和當年負責審批、監管的地方政府對此都存在過錯，應當依據“有過錯，有責任”的原理給予別墅業主以全面賠償。

故此，在絕大多數案件中，業主們斥巨資購買的別墅是難以保住的，所能主張的只能是賠償或者補償。這絕非一個價值判斷，而是不可回避的事實判斷。

其二，拆除行為必須嚴格依法依規開展，確保程序合法、賠償到位。

違建別墅究竟該怎樣清理整治？這與查處一般的違建事實上區別不大，重點需要注意以下3大方面：

一是事實層面的調查認定須準確。地方規劃與自然資源部門要嚴格依據所涉保護區的規劃范圍等查清涉嫌違建別墅的事實狀況，根據其違反土地管理、城鄉規劃法律的程度進行區分處置。一般而言，處置措施包括依法采取拆除、部分拆除、沒收、保留建筑物、沒收銷售別墅的違法所得、罰款等措施。

也就是說，違建別墅從法律層面是存在被保留的可能性的。但對于目前媒體報道的絕大多數項目而言，其侵占相關保護區范圍的情況都是確定的，保留下來的實屬少數。

同時，在調查認定過程中勢必要考慮“歷史遺留原因”的問題，即涉案別墅究竟建造于何時，是否違反了當時的法規和政策。目前來看，絕大多數違建別墅項目都是最近幾年新建起來的，這一事實的確對房屋的保留十分不利。

二是確定要拆除的，拆除程序必須嚴格合法。簡言之，如果是自然資源和規劃部門依據《土地管理法》的規定作出責令限期拆除的行政處罰決定的，需要經申請人民法院裁定才能強制執行，自然資源和規劃部門在此種情況下不得直接組織人員強拆。

如果是違反《城鄉規劃法》的情形，縣級以上政府有權責成有關部門實施強拆，但也需要嚴格依據《行政強制法》的規定經“調查取證→告知擬作出的處罰并聽取陳述申辯（必要時可召開聽證會）→能夠改正的要作出責令限期改正的通知→作出責令限期拆除決定（當事人若復議或訴訟則不得推進拆除程序）→書面催告→聽取陳述申辯→作出決定→強拆前公告→行政強拆”這樣的法定程序方能最終實施強拆。

從目前媒體報道和當事人反映的情況看，能夠嚴格走全上述程序的，實在為數不多，這是令人遺憾的。

三是對當事人擁有產權證的情形，完全可以考慮通過征收程序給予別墅業主以公平合理的補償。實踐中，已有一些項目采取了此種方式來對“違建”別墅進行清理整治，相較于直接按拆違程序操作，這樣做無疑更能緩和矛盾、保障業主利益。此種情形下，依據590號令規定推進征收項目即可。

在明律師最后要提示廣大別墅業主的是，若地方政府完全無視大家的權益損失，在未進行充分協商溝通，未履行相應法定程序的情況下野蠻、粗暴實施強拆，則其必須對違法強拆行為的后果承擔法律責任。業主有權提起確認強拆行為違法并申請行政賠償的訴訟來堅決捍衛自己的合法權益。清理整治違建別墅的出發點是好的，積極作為是有其必要性的，但絕不應以此為由肆意犧牲、損害普通購房群眾權益。須知，買別墅的并非都是“規劃局副局長”，很多都是普普通通的過日子人，行政機關在“糾偏糾錯”的同時，切不可人為制造出新的偏差錯誤來，合法性與合理性兼備的行為才能最終經得起歷史的檢驗與評說。

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