黃海波收容教育、黃海波收容教育合法嗎

2020年4月2日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署第726號(hào)國(guó)務(wù)院令，廢止包括《人員收容教育辦法》在內(nèi)的多個(gè)行政法規(guī)。

這一動(dòng)作，被視作2013年廢止勞動(dòng)教育制度的“姊妹篇”，在中國(guó)法治進(jìn)程、人權(quán)保障方面具有標(biāo)志性意義。

多年來，社會(huì)各方人士不斷呼吁，多位人大代表和政協(xié)委員持續(xù)遞交議案提案，官方也開展調(diào)研座談，諸多行動(dòng)均指向同一目標(biāo)：盡快廢除“法外之刑”收容教育制度。

隨著726號(hào)令的簽署，實(shí)施近30年的《人員收容教育辦法》終于成為歷史。

2019年12月28日,十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議投票廢止收容教育制度。圖：南都記者 劉嫚

108人的聯(lián)名信：“大家都在提議怎么把建議寫的更好”

2014年，全國(guó)人大常委會(huì)法工委研究室原副主任郭道暉簽署了一份建議信。這份建議信在5月4日寄向全國(guó)人大常委會(huì)，提議廢止有關(guān)收容教育的法律規(guī)定。

2014年前后，一系列掃黃行動(dòng)讓這一地下產(chǎn)業(yè)走進(jìn)公眾視野。不少人此時(shí)才知道，性工作者被抓后面臨的不僅是罰款、拘留，還有可能被收容6個(gè)月到兩年。

收容他們的依據(jù)，源自1991年全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布的一份“決定”以及國(guó)務(wù)院隨后制定的《人員收容教育辦法》。

在建議信簽署的一年前，全國(guó)人大常委會(huì)廢止了標(biāo)志性的勞動(dòng)教養(yǎng)制度，引發(fā)不少法律人關(guān)注。在法律界，收容遣送、勞動(dòng)教養(yǎng)、收容教育三個(gè)制度一直被認(rèn)為是“法外之刑”。前兩項(xiàng)制度的廢除，讓不少人看到廢除收教制度的希望。

郭道暉簽署的建議信形成于2014年4月23日召開的一場(chǎng)研討會(huì)，主題是“收容教育制度現(xiàn)狀和改革”。研討會(huì)原定在清華大學(xué)某會(huì)議室召開。開會(huì)前地址臨時(shí)變更，改到北京五道口附近的某小區(qū)居民樓地下室。

據(jù)一位與會(huì)的社會(huì)學(xué)系教授撰文回憶，會(huì)議地點(diǎn)并不好找，工作人員在地鐵站迎接，然后七拐八拐地才輾轉(zhuǎn)到達(dá)開會(huì)地點(diǎn)。地下室沒有手機(jī)信號(hào)，聯(lián)絡(luò)也不太方便。

就在這間地下室里，學(xué)者們形成了針對(duì)“中國(guó)最后一項(xiàng)明文規(guī)定的‘法外之刑’——收容教育”的建議。

“現(xiàn)場(chǎng)沒有什么不同意見，大家都在提議怎么把建議寫的更好。”一名與會(huì)的憲法學(xué)教授告訴南都，從孫志剛案開始，到2013年勞教制度廢除，學(xué)界對(duì)這類制度的廢除早有呼吁。

“我們是一群關(guān)注國(guó)家法治進(jìn)程的法律工作者和學(xué)者，”建議信分析，有關(guān)收容教育的法律規(guī)定與憲法、立法法、行政處罰法、行政強(qiáng)制法等多部國(guó)內(nèi)法律存在沖突，也違背比例原則、一事不再罰原則、尊重和保障人權(quán)原則等若干法律原則。

這封建議信得到了108人聯(lián)署。他們當(dāng)中有郭道暉等法律人士，也有潘綏銘、黃盈盈、李銀河等社會(huì)學(xué)家，還有多名企業(yè)家、公益人士、工人、司機(jī)、店員、學(xué)生。

一位參與活動(dòng)的人士告訴南都，知名法學(xué)和社會(huì)學(xué)學(xué)者李楯也曾專門來電稱：他一般不簽署聯(lián)名信，但是這件事他也支持。

建議信先回顧了2013年底，全國(guó)人大常委會(huì)廢止有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)法律規(guī)定的決定。建議信稱，這一決定對(duì)我國(guó)法治建設(shè)意義重大，也讓我們看到了立法機(jī)關(guān)在保護(hù)公民權(quán)利、維護(hù)法律權(quán)威方面的誠(chéng)意。

“我們期待全國(guó)人大常委會(huì)以同樣的智慧與勇氣進(jìn)行下一步的改革。”建議信寫道。

曾發(fā)揮打擊、維護(hù)社會(huì)風(fēng)氣作用

對(duì)性工作者的收容與教育的舉措，最早是在建國(guó)初期。

新中國(guó)剛成立時(shí)，上萬家妓院還遍布中國(guó)各地，既侮辱婦女人格，給性病傳播創(chuàng)造條件，也在一定程度上影響社會(huì)穩(wěn)定。1949年末，北京封閉全市的妓院，并設(shè)立習(xí)藝所分批收容。

在上海，180余名持照公娼和300多名站街成為上海市婦女教養(yǎng)所的第一批成員。當(dāng)時(shí)教養(yǎng)所的功能，包括健康檢查、疾病治療、思想改造、生產(chǎn)勞動(dòng)等。

1951年底，《新民晚報(bào)》記者走訪上海市婦女教養(yǎng)所后，留下一篇記述教養(yǎng)所的報(bào)道：“走進(jìn)大門，是一個(gè)廣場(chǎng)。這些姊妹們?cè)趶V場(chǎng)上自由活動(dòng)著：有打康樂球的，有跳繩的，有散步談天的，有織毛衣的。有十幾歲的年輕女孩子，也有飽經(jīng)慘痛、年近半百的老大姊。仲冬的陽(yáng)光溫暖地?fù)嵛恐齻儯瑥V場(chǎng)上洋溢著一片新生、愉快的氣氛。”

當(dāng)年的上海婦女教養(yǎng)所。引自南都此前報(bào)道。

到了七十年代末、八十年代初，隨著社會(huì)環(huán)境變化，消失多年的場(chǎng)所再次出現(xiàn)。為此，1984年上海市政府再度批準(zhǔn)成立上海市婦女教養(yǎng)所，交由上海市公安局治安處管理。

在中央要求打擊取締活動(dòng)的背景下，全國(guó)各地也相繼推廣了上海的經(jīng)驗(yàn)，普遍設(shè)立收教所。在當(dāng)時(shí)，收教制度為打擊，維護(hù)社會(huì)治安秩序和良好社會(huì)風(fēng)氣發(fā)揮著一定作用。

1991年，全國(guó)人大常委會(huì)制定《關(guān)于嚴(yán)禁的決定》，明確：對(duì)于人員，可以由公安機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)部門強(qiáng)制集中進(jìn)行法律、道德教育和生產(chǎn)勞動(dòng)，使之改掉惡習(xí)，期限為六個(gè)月至二年。

1993年，國(guó)務(wù)院根據(jù)授權(quán)進(jìn)一步制定《人員收容教育辦法》。當(dāng)時(shí)有法律人士認(rèn)為，收容教育有了較完整的法律依據(jù)。

但對(duì)收容教育制度的爭(zhēng)論也逐漸開始。除了在法律層面存在爭(zhēng)議，實(shí)踐之中收教制度也存在“教育”效果不明顯，自由裁量權(quán)過大創(chuàng)造尋租空間等問題。

中國(guó)著名性社會(huì)學(xué)家潘綏銘曾表示，對(duì)于性工作者來說，收容教育更像是“被抓”和“勞改”，“可她們是這個(gè)社會(huì)最底層、最弱小、最無望的人。她們確實(shí)需要幫助，需要一些對(duì)她們自己有用的具體幫助。”潘綏銘在一次演講中說。

“她們應(yīng)該受到更加公平的對(duì)待”

就在郭道暉等人的建議信寄往全國(guó)人大常委會(huì)不久后，2014年5月，收教制度再次進(jìn)入公眾視野。當(dāng)時(shí)，演員黃海波因被收容教育。

當(dāng)年6月，北京市京都律師事務(wù)所召開“從黃海波案談收容教育制度之存廢”研討會(huì)，中國(guó)著名法學(xué)家江平、應(yīng)松年、陳光中、樊崇義、田文昌等40余位法學(xué)學(xué)者、律師起草《關(guān)于廢止收容教育制度的建議書》，再次遞交全國(guó)人大常委會(huì)。

“從黃海波案談收容教育制度之存廢”研討會(huì)。圖：京都律師事務(wù)所官網(wǎng)

建議書提出，收容教育實(shí)質(zhì)上是限制人身自由的手段，關(guān)鍵性制度是授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)得以建立，其制度建立與《立法法》等法律不協(xié)調(diào)、嚴(yán)苛的手段是通過行政程序而非司法程序確立等。

收教之爭(zhēng)也引起了全國(guó)人大代表和政協(xié)委員的關(guān)注。在2015年的全國(guó)兩會(huì)上，國(guó)務(wù)院參事、時(shí)任全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)作家協(xié)會(huì)副主席張抗抗就此發(fā)聲。

去年11月7日，南都記者在國(guó)務(wù)院參事室見到了張抗抗。她告訴南都，當(dāng)時(shí)她從一位關(guān)注女性權(quán)益的朋友那里聽說收教制度后，“我就覺得這是個(gè)問題”。通過一系列報(bào)道和資料，張抗抗很快了解到收教所的現(xiàn)狀和廢除收教制度的理論依據(jù)。

“我作為政協(xié)委員，也作為女性作家，覺得她們應(yīng)該受到更加公平的對(duì)待。”出于這種責(zé)任感，張抗抗決定遞交提案。

這份名為《關(guān)于廢止收容教育制度的提案》指出，該制度存在違反法律、侵犯公民權(quán)利，并對(duì)社會(huì)的公平法治、健康和諧造成危害等問題。收容教育不僅不能起到教育和幫助性工作者和其顧客的作用，更對(duì)我國(guó)的法治建設(shè)、社會(huì)和諧都有著不良影響。

“2013年12月，本屆全國(guó)人大常委會(huì)已通過關(guān)于廢止有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)法律規(guī)定的決定，這表明了全國(guó)人大和中央都有決心并且有能力改進(jìn)和完善公民人權(quán)的司法保障制度。”張抗抗寫道。

張抗抗：我作為政協(xié)委員，也作為女性作家，覺得她們應(yīng)該受到更加公平的對(duì)待。圖：南都記者 宋承翰

她建議，全國(guó)人民大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過決定：1.廢止有關(guān)收容教育的決定和行政法規(guī)；2.停止接收性工作者和其顧客進(jìn)入收容教育所；3.關(guān)閉全國(guó)現(xiàn)有全部收容教育所，現(xiàn)有被收容教育者的剩余收容期不再執(zhí)行。

提案最后一句，寫的是“答復(fù)為盼”。

提交備案審查

在張抗抗的記憶中，那年她沒有收到比較明確的答復(fù)。其實(shí)，她對(duì)此也沒有很大的期待。她解釋：很多提案都要連續(xù)提交多年，才可能逐步產(chǎn)生一些反應(yīng)。

此后幾年間，全國(guó)政協(xié)委員、中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)朱征夫在2014年、2016年、2017年全國(guó)兩會(huì)上遞交提案呼吁廢除這一制度。2017年10月，黨的十九次代表大會(huì)召開，十九大報(bào)告明確提出：要加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。據(jù)此，朱征夫在2018年全國(guó)兩會(huì)期間又提出：對(duì)收教制度是否符合憲法和立法法的規(guī)定，建議全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行合憲性審查。

全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室的一名工作人員告訴南都，對(duì)代表委員們的建議，他們一直在關(guān)注。落實(shí)十九大“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)”“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督”的要求，2018年，全國(guó)人大常委會(huì)法工委啟動(dòng)了對(duì)收容教育制度有關(guān)問題的研究，請(qǐng)公安部提供制度實(shí)施有關(guān)情況并進(jìn)行座談。

從現(xiàn)場(chǎng)辯論到形成共識(shí)

法規(guī)備案審查室是全國(guó)人大常委會(huì)法工委在2004年5月成立的工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)法規(guī)的審查要求與審查建議進(jìn)行先期研究，確認(rèn)是否進(jìn)入啟動(dòng)程序，然后交由各專門委員會(huì)進(jìn)行審查。

全國(guó)人大法工委備案審查室上述工作人員介紹，2018年8月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委、全國(guó)人大監(jiān)司委、公安部、司法部等有關(guān)部門組成聯(lián)合調(diào)研組，到近三年來新收容教育人數(shù)最多的省份江蘇省，就收容教育制度的存廢問題開展調(diào)研。

據(jù)回憶，在江蘇省人大二樓會(huì)議室召開的一場(chǎng)座談會(huì)上，圍繞收容教育制度的去留，各方面展開了對(duì)話和交鋒。

江蘇省公安廳的一位同志表示，收教制度在遏制、凈化社會(huì)風(fēng)氣、控制性病傳播等方面起到的重要作用。不過，由于法律性質(zhì)存在爭(zhēng)議、沒有明確執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、審批程序簡(jiǎn)單化與限制人身自由強(qiáng)制措施的嚴(yán)厲性不匹配等問題，受到各界質(zhì)疑。

他同時(shí)也談到：隨著人們權(quán)利意識(shí)日益增強(qiáng)，行政訴訟的被訴和敗訴風(fēng)險(xiǎn)日益增大，執(zhí)法工作陷入困境。從公安機(jī)關(guān)的視角，也建議有關(guān)方面通過立法完善收容教育制度，對(duì)收容教育制度的法律性質(zhì)、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、審批程序予以明確和規(guī)范。

不過，也有與會(huì)人員提出，如果廢止收教制度，將加大基層執(zhí)法難度，也可能影響性病等傳染病防治工作。

在討論中，還有與會(huì)人士繼續(xù)提出疑問：根據(jù)治安管理處罰法的有關(guān)規(guī)定，對(duì)于許多直接危及他人人身安全和社會(huì)公共秩序的違法行為，最高處罰也不過是十五日的拘留，而收容教育的期限是六個(gè)月到兩年。

“如果我們不是僅僅籠統(tǒng)地對(duì)行為進(jìn)行道德評(píng)價(jià)，而是進(jìn)一步在法治框架內(nèi)評(píng)估它的社會(huì)危害性，對(duì)這類行為設(shè)置六個(gè)月到兩年的限制人身自由強(qiáng)制措施，是否適當(dāng)？”

隨后的實(shí)地調(diào)研中，調(diào)研組也了解到，收容教育還存在人員男女性別比例嚴(yán)重失調(diào)的現(xiàn)象，被收容的多為女性，人員往往以罰代“拘”。

這也引起立法者的反思：女大多出身貧困，也許家里還養(yǎng)著老人和孩子，也許還供著弟弟妹妹上學(xué)，沒有依靠和出路，沒有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)來源，被抓后只能接受收教。收教，真的能拯救她們嗎？或許，在對(duì)她們進(jìn)行道德譴責(zé)和行政處罰的同時(shí)，也應(yīng)該反思社會(huì)對(duì)她們的責(zé)任。

“這場(chǎng)調(diào)研，是廢止收容教育制度的重要一步，奠定了各方形成共識(shí)的基礎(chǔ)。”前述法規(guī)備案審查室工作人員評(píng)價(jià)。

首次回應(yīng)公民提出的合憲性審查申請(qǐng)

也是在2018年，張抗抗收到了來自法工委的邀請(qǐng)參加關(guān)于收容教育的座談會(huì)。此時(shí)，她感到廢除收教制度“有點(diǎn)希望了”。

張抗抗因已有安排未能參會(huì)，但她在寫給法工委的《關(guān)于廢止收容教育制度的進(jìn)一步建議》中再次表示，希望本屆人大加速改進(jìn)和完善公民人權(quán)的司法保障制度，盡快廢止幾近名存實(shí)亡的收容教育制度。

正如張抗抗預(yù)感的那樣，2018年末，法工委在提交給全國(guó)人大常委會(huì)的備案審查工作報(bào)告中明確提出，“我們建議有關(guān)方面適時(shí)提出相關(guān)議案，廢止收容教育制度。”

2019年12月28日,十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議以168票贊同、0票反對(duì)、0票棄權(quán)通過了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于廢止有關(guān)收容教育法律規(guī)定和制度的決定》,自2019年12月29日起施行。

該決定廢止了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于嚴(yán)禁的決定》第四條第二款、第四款,以及據(jù)此實(shí)行的收容教育制度。

今年4月2日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署第726號(hào)國(guó)務(wù)院令，公布《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》。這其中，就包括1993年9月4日中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第127號(hào)公布的《人員收容教育辦法》。

從這天起，實(shí)施30年的收容教育制度徹底終結(jié)。這也是全國(guó)人大常委會(huì)法制機(jī)構(gòu)第一次對(duì)公民提出的合憲性審查申請(qǐng)作出回應(yīng)。“法治長(zhǎng)青的根基在于對(duì)人的價(jià)值的尊重。”前述法規(guī)備案審查室工作人員寫道。

在一位長(zhǎng)期關(guān)注收教制度的人士看來，這也是一件順理成章的事情——“終于走到了這一步”。

采寫：南都記者 劉嫚 宋承翰 發(fā)自北京