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“雙隨機、一公開”監(jiān)管開展以來，有效提升了市場監(jiān)管效能，讓企業(yè)“利劍”高懸的同時，有效避免執(zhí)法擾企，切實維護(hù)了市場公平競爭秩序。但從實踐看來，“雙隨機”抽查還面臨失聯(lián)企業(yè)現(xiàn)象突出、抽查任務(wù)分配不均衡、第三方機構(gòu)參與職責(zé)邊界模糊等問題，一方面說明“雙隨機”抽查制度亟待進(jìn)一步完善，另一方面也反映了商事制度改革對加強事中事后監(jiān)管不斷提出新挑戰(zhàn)。

一、“雙隨機”抽查面臨的問題

（一）失聯(lián)企業(yè)大量存在影響抽查質(zhì)量和效率

2018年，成都市工商和市場監(jiān)管系統(tǒng)共抽查企業(yè)43565戶，其中，通過登記的住所（經(jīng)營場所）無法取得聯(lián)系，被列入經(jīng)營異常名錄的企業(yè)為12662戶，占抽查企業(yè)總數(shù)的29.06%。該部分處于“失聯(lián)”狀態(tài)的企業(yè)（即下文稱為“失聯(lián)企業(yè)”），由于未辦理注銷登記或未被吊銷，仍會納入定向抽查范圍，一定程度上擴大了被抽查企業(yè)基數(shù)，降低了被檢查對象針對性和精準(zhǔn)性，影響了抽查質(zhì)量和效率。

（二）抽查任務(wù)分配不均加劇執(zhí)法人員薄弱困境

在抽查過程中，部分區(qū)域抽查任務(wù)過重。2018年成都市雙隨機不定向抽查中，蒲江縣、大邑縣、新津縣等遠(yuǎn)郊新城抽查企業(yè)分別為210戶、308戶、340戶，執(zhí)法人員名錄庫分別為67人、76人、50人，而武侯區(qū)、高新區(qū)、金牛區(qū)等中心城區(qū)抽查企業(yè)分別為7299戶、6554戶、4250戶，執(zhí)法人員分別為51人、25人、168人，中心城區(qū)人均抽查企業(yè)數(shù)最高可達(dá)262戶。由于雙隨機抽查中，部分專業(yè)性強的執(zhí)法檢查領(lǐng)域，對執(zhí)法人員技能要求較高，但基層市場監(jiān)管人員素質(zhì)參差不齊，人員年齡結(jié)構(gòu)老化嚴(yán)重，信息化掌握不足，知識儲備不夠，執(zhí)法力量普遍薄弱，基層抽查任務(wù)分配不均更加重了執(zhí)法困境。

（三）第三方機構(gòu)參與職責(zé)邊界模糊增加抽查合法性風(fēng)險

在實踐過程中，市場監(jiān)管部門與第三方機構(gòu)合作抽查模式各不相同。有些部門通過聘請第三方會計師事務(wù)所輔助開展企業(yè)財務(wù)會計審查；而有些部門為緩解執(zhí)法人員薄弱問題，通過第三方購買服務(wù)方式，委托開展除財務(wù)會計審查外的其他抽查工作，比如送達(dá)“雙隨機”抽查通知書，以發(fā)放臨時的方式由第三方機構(gòu)代替執(zhí)法人員開展實地核查、拍照取證，現(xiàn)場查證企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量檢驗合格證明、商標(biāo)注冊證書，并進(jìn)行抽查信息錄入、資料整理、材料歸檔等。第三方機構(gòu)檢查行為貌似披上了“行政執(zhí)法”的外衣，極易產(chǎn)生“公權(quán)私授”，影響檢查結(jié)果公平公正。

二、原因分析

（一）后續(xù)監(jiān)管服務(wù)體制不完善誘發(fā)企業(yè)大量失聯(lián)

失聯(lián)企業(yè)大量存在的主要原因包括：一是在市場自由競爭、資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律作用下，部分企業(yè)被市場淘汰，在較高注銷門檻困境下，未依法辦理注銷便直接退出市場。二是集群注冊、“一照多址”“一址多照”等改革后，企業(yè)選擇注冊地址更加靈活，一定程度上加劇了失聯(lián)現(xiàn)象。三是代辦市場混亂，因購買社保、房屋等設(shè)立“空殼公司”現(xiàn)象突出，一些企業(yè)注冊后并未在登記地址開展實際經(jīng)營活動。四是部分企業(yè)為享受某區(qū)域招商引資優(yōu)惠政策，選擇在該區(qū)域注冊登記，但因?qū)嶋H經(jīng)營需要又在另一區(qū)域開業(yè)經(jīng)營，未主動辦理遷入遷出手續(xù)。

（二）現(xiàn)有抽查任務(wù)分配機制存在不合理

目前，各區(qū)（市）縣雙隨機抽查企業(yè)的完成數(shù)量由省級市場監(jiān)管部門，按照不低于地區(qū)登記企業(yè)數(shù)的5%比例統(tǒng)一搖號分配。但此種分配機制并未充分考慮各區(qū)（市）縣登記企業(yè)實際數(shù)量差異，導(dǎo)致部分基層局由于登記企業(yè)數(shù)較多，抽查完成量較大，特別是在基層市場監(jiān)管人員普遍薄弱現(xiàn)狀下，進(jìn)一步加重了執(zhí)法難度，影響了抽查質(zhì)量和抽查效率。

（三）第三方機構(gòu)參與職責(zé)邊界規(guī)定空白

按照《企業(yè)信息公示暫行條例》第十四條規(guī)定：“工商行政管理部門抽查企業(yè)公示的信息，可以委托會計師事務(wù)所、稅務(wù)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等專業(yè)機構(gòu)開展相關(guān)工作，并依法利用其他政府部門作出的檢查、核查結(jié)果或?qū)I(yè)機構(gòu)作出的專業(yè)結(jié)論。”從條例規(guī)定來看，聘請會計師事務(wù)所等專業(yè)機構(gòu)，主要在于協(xié)助工商和市場監(jiān)管部門對相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域開展評估，并作出專業(yè)性結(jié)論，旨在為“雙隨機”抽查提供專業(yè)人力保障和智力支持。但是尚無法律法規(guī)明確規(guī)定，可在雙隨機抽查中聘請有關(guān)專業(yè)機構(gòu)開展其他非專業(yè)性檢查工作，且對第三方機構(gòu)職能邊界缺乏明確界定。這種“過度”委托行為存在合法性風(fēng)險，極易影響抽查結(jié)果公平公正。

三、對策建議

（一）多措并舉，有效化解企業(yè)失聯(lián)風(fēng)險

一是要正確處理放寬市場準(zhǔn)入與加強事中事后監(jiān)管的關(guān)系。2014年，國務(wù)院注冊資本登記制度改革以來，“寬進(jìn)”政策取得了立竿見影的效果，截止目前，成都市場主體達(dá)230萬戶。但是，面對“井噴式”的市場主體量以及一系列住所登記改革，必須及時細(xì)化后續(xù)監(jiān)管措施，確保“放管服”改革并重。二是要進(jìn)一步提高企業(yè)主體責(zé)任意識，加強企業(yè)指導(dǎo)服務(wù)力度，不斷強化企業(yè)誠信經(jīng)營意識。三是要建立完善市場監(jiān)管部門與托管公司關(guān)于加強集群注冊企業(yè)管理的信息共享和跟蹤合作機制，暢通群眾對失聯(lián)企業(yè)的投訴舉報渠道，積極構(gòu)建社會共治新格局。四是要進(jìn)一步加大對中介機構(gòu)違規(guī)代辦行為專項整治力度，對搭乘“政策便車”辦理空殼公司的企業(yè)和個人加強信用約束，依法納入社會誠信體系建設(shè)。

（二）完善法律法規(guī)，實行“包容審慎”監(jiān)管原則

《企業(yè)經(jīng)營異常名錄管理暫行辦法》第九條規(guī)定：“工商行政管理部門在依法履職過程中通過登記的住所或者經(jīng)營場所無法與企業(yè)取得聯(lián)系的，應(yīng)當(dāng)自查實之日起10個工作日內(nèi)作出將其列入經(jīng)營異常名錄的決定，并予以公示。”但此規(guī)定有“一刀切”之嫌，不利于鼓勵企業(yè)“改過自新”和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。建議探索實行“包容審慎”監(jiān)管原則，對通過電話能夠再次取得聯(lián)系，或者在其他街道、區(qū)域能夠找到的輕微違法企業(yè)，采取“責(zé)改優(yōu)先”原則，責(zé)令其在一定期限內(nèi)辦理地址變更登記或糾正違法行為，并做好指導(dǎo)服務(wù)，而不直接列入經(jīng)營異常名錄管理。但對拒不改正，并對社會生產(chǎn)秩序造成實質(zhì)性影響的企業(yè)，依法依規(guī)列入經(jīng)營異常名錄管理，加強失信聯(lián)合懲戒，切實維護(hù)市場良好競爭環(huán)境。

（三）開展專項監(jiān)管，建立完善失聯(lián)企業(yè)追蹤機制

充分運用“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)分析思維，結(jié)合人工智能最新技術(shù)成果，積極構(gòu)建失聯(lián)企業(yè)商譜關(guān)系圖，通過全面搭建關(guān)聯(lián)企業(yè)、法定代表人、股東、董監(jiān)高等背后關(guān)系網(wǎng)，精準(zhǔn)開展跟蹤分析，盡可能與企業(yè)取得聯(lián)系，督促辦理變更或注銷登記。對于通過各種途徑仍然無法取得聯(lián)系企業(yè)，及時啟動清吊程序，加強與稅務(wù)部門信息共享與合作，核實企業(yè)年報和納稅情況，按照《公司法》相關(guān)規(guī)定進(jìn)行清理吊銷，將吊銷企業(yè)名單排除在抽查范圍之外，提高“雙隨機”抽查精準(zhǔn)性。

（四）優(yōu)化任務(wù)分配，加大執(zhí)法人員隊伍建設(shè)

在“雙隨機”抽查搖號過程中，應(yīng)充分考慮各地區(qū)登記企業(yè)基數(shù)和工作人員實際情況，進(jìn)一步優(yōu)化抽查任務(wù)分配機制，適當(dāng)均衡抽查企業(yè)戶數(shù)，確保抽查人員與抽查企業(yè)合理分配。同時，完善“雙隨機”抽查人員“業(yè)務(wù)職能標(biāo)簽體系”建設(shè)，結(jié)合抽查人員專業(yè)特長、業(yè)務(wù)歸口、執(zhí)法方向等，綜合判斷、科學(xué)配置執(zhí)法人員隊伍，也為跨部門雙隨機監(jiān)管提供人力支持。另外，要以機構(gòu)改革為契機，精簡整合機關(guān)業(yè)務(wù)處室，讓人員力量更多向一線傾斜，不斷壯大基層執(zhí)法檢查隊伍，確保“雙隨機”抽查人力資源保障。

（五）理清職責(zé)邊界，完善第三方專業(yè)機構(gòu)參與機制

通過制定法律法規(guī)或者指導(dǎo)文件，進(jìn)一步厘清行政執(zhí)法人員和第三方機構(gòu)職責(zé)邊界，規(guī)范第三方機構(gòu)協(xié)助抽查行為。對于涉及企業(yè)財務(wù)信息等專業(yè)信息檢查，積極與第三方機構(gòu)開展合作，充分利用其專業(yè)性和人員力量，有效識別問題企業(yè)，及時防范化解監(jiān)管風(fēng)險；對確需聘請第三方機構(gòu)參與非財務(wù)事項等其他抽查工作的，要嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，不得通過合同委托方式，隨意擴大第三方機構(gòu)權(quán)力，非法賦予行政執(zhí)法權(quán)和審查核準(zhǔn)權(quán)，切實維護(hù)行政執(zhí)法權(quán)威，確保抽查工作依法依規(guī)開展。