■本文作者：王小明 北京在明律師事務所

許多農民朋友會在咨詢中問及這樣的問題：自己在自家或流轉取得的一般耕地上建造了畜禽養殖場，但很快就有鄉鎮街道或者縣級自然資源主管部門的人找上門來，說這養殖場屬于違法占地，要求限期自行拆除、恢復耕地原狀。

那么，并非永久基本農田的一般耕地上到底允不允許建養殖場呢？2019年自然資源部曾發文放寬對設施農業用地使用的監管，2022年這一規則有變化嗎？

本文，在明律師就為大家從規范性文件演變的角度解析這一問題。

看直播、視頻多了，農民朋友們經常會從中得到這樣的認知：建養殖場的設施農業用地也是農用地，其建設行為不需要辦理規劃許可手續，只需向鄉鎮街道備案即可。

有人將這種政策做了演繹，就成了“一般耕地上建養殖場，2019年以后不再有違建一說”。那么，這種觀點究竟是否符合事實呢？

以下，筆者來根據2019-2022年的相關政策文件為大家做一番梳理。

在這一為解決當時豬肉價格暴漲問題的文件中，鼓勵農戶發展生豬養殖是其基本目的?！锻ㄖ分刑峒耙话愀貢r是這樣說的：

生豬養殖用地作為設施農用地，按農用地管理，不需辦理建設用地審批手續。在不占用永久基本農田的前提下……允許生豬養殖用地使用一般耕地，作為養殖用途不需耕地占補平衡。

按此規定，建設養豬場是允許占用一般耕地的，只要占用的不是永久基本農田就可以。

設施農業屬于農業內部結構調整，可以使用一般耕地，不需落實占補平衡。種植設施不破壞耕地耕作層的，可以使用永久基本農田，不需補劃……

按此規定，養殖設施建設占用設施農業用地，可以使用一般耕地，這與前面生豬養殖用地的文兒是保持一致的。

到這里，似乎自然資源部的相關政策文件對占用一般耕地建養殖場持開放、友好的態度。然而，政策有時堪稱瞬息萬變，自2020年下半年開始，事情卻發生了變化……

對耕地實行特殊保護和用途管制，嚴格控制耕地轉為林地、園地等其他類型農用地……一般耕地應主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產。

建設養殖場的設施農業用地，即屬于“其他類型農用地”之一。自此，政策面上對將耕地轉為設施農業用地持“嚴格控制”的態度。

嚴格管控一般耕地轉為其他農用地。永久基本農田以外的耕地為一般耕地。各地要認真執行新修訂的《土地管理法實施條例》第十二條關于“嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地”的規定。

一般耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產；在不破壞耕地耕作層且不造成耕地地類改變的前提下，可以適度種植其他農作物。

嚴格控制新增畜禽養殖設施、水產養殖設施和破壞耕作層的種植業設施等農業設施建設用地使用一般耕地。確需使用的，應經批準并符合相關標準。

請注意，2021年的這份《通知》中明確提出畜禽、水產養殖設施使用一般耕地將被嚴格控制，且經批準并符合相關標準后才允許占用。

也就是說，自此往后在一般耕地上建養殖場也不允許“未批先建”“先斬后奏”，而是要履行相應的審查、備案手續。

更為重要的是，該《通知》還明確提出了占用一般耕地建養殖設施的“進出平衡”原則：

為守住18億畝耕地紅線，確?？梢蚤L期穩定利用的耕地不再減少，根據本級政府承擔的耕地保有量目標，對耕地轉為其他農用地及農業設施建設用地實行年度“進出平衡”……

耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地的，應當通過統籌林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地整治為耕地等方式，補足同等數量、質量的可以長期穩定利用的耕地。

“進出平衡”首先在縣域范圍內落實，縣域范圍內無法落實的，在市域范圍內落實；市域范圍內仍無法落實的，在省域范圍內統籌落實。

通俗點講，“進出平衡”就是將多少耕地轉為設施農業用地等其他農用地，就需要反過來補足多少耕地，從而確保耕地的總量不減少。

對于農民而言，你所看重的打算建養殖場的一般耕地在不在當地的“進出平衡”方案中，就成為了你能否履行“審批”手續的關鍵。

《通知》明確，縣級政府要強化縣域范圍內一般耕地轉為其他農用地和農業設施建設用地的統籌安排和日常監管……組織編制年度耕地“進出平衡”總體方案，明確耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地的規模、布局、時序和年度內落實“進出平衡”的安排，并組織實施。

方案編制實施中，要充分考慮養殖用地合理需求；涉及林地、草地整治為耕地的，需經依法依規核定后納入方案；

涉及承包耕地轉為林地等其他地類的，經批準后，鄉鎮政府應當指導發包方依法與承包農戶重新簽訂或變更土地承包合同，以及變更權屬證書等。

也就是說，“進出平衡”這一監管舉措最終要體現在地類轉化后的承包合同、權屬證書變更上。農民朋友們若要占用一般耕地建養殖場，就一定要取得村集體的同意，并及時變更土地承包經營權合同及證書。

值得一提的是，

對這一問題，答案是十分明確的：不需要！

在明律師直接以北京市高級人民法院（2020）京行申1348號《行政裁定書》的裁判理由來說明這一問題：

涉案建筑所涉及的土地類別用途包括設施農用地……根據《城鄉規劃法》（2015年修正）第42條的規定，城鄉規劃主管部門不得在城鄉規劃確定的建設用地范圍以外作出規劃許可。

因此，設施農用地上的建筑依法本就無法取得規劃許可證，xxx鎮政府并未調查涉案建筑土地情況，亦未就涉案建筑是否履行了設施農用地有關的審批手續進行調查核實，僅以涉案建筑未取得規劃許可為由，認定涉案建筑全部為違法建設，顯屬認定事實不清、證據不足。

北京高院的這一裁判理由可謂一針見血——農用地上不存在規劃許可一說。據此可知，農民朋友占用一般耕地建養殖場的行為，不能以未辦理鄉村建設規劃許可證為由實施違建查處，而是應當按照前述“設施農業用地”的備案、批準規定審查其合法性。

在明律師最后要提示廣大農民朋友的是，從上述規范性文件在短短3年內的演變沿革上可以看出，國家層面對占用一般耕地建養殖設施持不斷收緊的立場，這種做法的法律風險將會逐步加大。

2021年《通知》中指出，未經批準改變一般耕地地類的，原則上整改恢復為耕地，確實難以恢復的，由縣級政府統一組織落實耕地“進出平衡”，省級自然資源主管部門會同有關部門督促檢查。

據此，占用一般耕地建養殖場的確不涉及違反城鄉規劃的問題，但卻可能涉嫌違法占地，2020年11月“非糧化”意見印發后繼續頂風這樣干的，將會被整改恢復成耕地，養殖設施建了也會被拆除。

綜上，在明律師給想要占地建養殖場的農民總結以下3點注意事項：

1. 未經村集體、鄉鎮街道知情、同意絕不可擅自占用一般耕地新建養殖設施，否則將涉嫌違法占地，養殖場的合法性將沒有保障；

2. 2020年11月“非糧化”意見發布前的存量占用一般耕地養殖設施，不應被“簡單化”“一刀切”強行統一恢復成耕地。遇到責令限期拆除決定等違法占地查處時要及時咨詢專業律師，爭取將自己的養殖設施依法保住或取得適當的拆除補償；

3. 養殖設施建設時存在地方政府招商引資、政策鼓勵等行為的，可作為農民占地建養殖場“合理性”的有力佐證，農民可在相應復議、訴訟中通過“信賴利益保護原則”的角度主張損失的彌補。

總之，“嚴格控制”“經批準”并非完全不能建，但也絕不意味著能隨便建。農民可得把這里面的“度”掌握好，避免自己辛辛苦苦建造的養殖場剛建成沒幾天就被查處了。

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