確保土地出讓收益更多用于“三農(nóng)”

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今年中央一號文件提出，穩(wěn)步提高土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例。這是2018年中央一號文件首次提出調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍之后，再次強調(diào)這一要求。在加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的新時期，這傳遞出中央健全鄉(xiāng)村振興多元投入機制的堅定決心。

土地出讓收入是地方政府性基金預算收入的重要部分。長期以來，城市建設(shè)對“土地財政”依賴很大，土地增值收益主要用在城市。特定時期，這種做法有力推動了工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展，但也一定程度上影響了農(nóng)村發(fā)展。2013年至2018年，用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金僅占土地出讓收益的34.4%，占土地出讓收入的6.6%，遠低于用在城市建設(shè)的比例。

鄉(xiāng)村振興要靠真金白銀的投入，僅靠財政一般公共預算還遠不夠，必須拓寬資金來源渠道。而土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例低，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入不足的重要原因。全國每年土地出讓收入大致為六七萬億元，用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例每提高1個百分點，就相當于每年增加600億元至700億元投入。可見，這是以城帶鄉(xiāng)的關(guān)鍵點。

作為一項重大制度安排，相關(guān)工作近年來持續(xù)推進。2020年，中辦、國辦明確，到“十四五”期末，以省(區(qū)、市)為單位核算，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例要達到50%以上。2021年，中央農(nóng)辦、財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例的考核辦法》。2022年以來，四川、河南、山東等省份出臺規(guī)定，又提出了細化要求。

調(diào)整土地出讓收入城鄉(xiāng)分配格局實施起來頗為復雜，可謂牽一發(fā)而動全身。按照“取之于農(nóng)、主要用之于農(nóng)”的要求，完善土地出讓收入使用范圍，提高用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例，實際上是在土地出讓收益這個蛋糕里多切一塊給農(nóng)村，這不僅是城鄉(xiāng)利益格局的重要調(diào)整，也涉及中央和地方之間、省內(nèi)各地區(qū)之間的利益關(guān)系。在實際工作中，還涉及土地管理、財政預算、收入征管等體制機制問題。為更好推進相關(guān)工作，有必要厘清三方面認識。

其一，這一調(diào)整不會加重地方財政負擔。一方面，土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金主要由市、縣政府安排使用，重點向縣級傾斜，國家賦予縣級政府合理使用資金的主動權(quán)；另一方面，地方土地出讓收入主要用來搞建設(shè)，從主要投向城市到更多投向農(nóng)村，地方資金使用總量并沒有減少，只是使用范圍和結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，不會給地方政府增加新的負擔。各地應合理把握土地征收、收儲、供應節(jié)奏，處理好提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例與防范化解地方政府債務風險的關(guān)系。

其二，要把寶貴的資金用在刀刃上。更多用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村是原則，為提高資金使用效益，應集中支持鄉(xiāng)村振興重點任務，聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域，例如高標準農(nóng)田建設(shè)、現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。以高標準農(nóng)田為例，這是糧食安全的基礎(chǔ)，但每畝建設(shè)成本需要3000元，很多地方有資金缺口，理應通過土地出讓收益優(yōu)先支持。

其三，要防止產(chǎn)生“三農(nóng)”資金的擠出效應。保障“三農(nóng)”資金，存量調(diào)整和增量分配要協(xié)同。不能因為這邊增加了土地出讓收入的資金，那邊就減少了一般公共預算支農(nóng)投入，必須持續(xù)加大各級財政通過原有渠道用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的力度。同時，要防止一些地方“做大”土地出讓成本性支出，“做小”土地出讓收益，搞“數(shù)字計提”。中央已明確將相關(guān)工作納入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實績考核，作為中央一號文件貫徹落實情況督查的重要內(nèi)容。各地應嚴肅財經(jīng)紀律，強化對支農(nóng)資金的日常監(jiān)管。

金觀平