不久前，隨著黨的十八屆五中全會(huì)落下帷幕，“十三五”規(guī)劃建議新鮮出爐。全面二孩、金融監(jiān)管改革、綠色發(fā)展等熱門(mén)詞匯受到了大家的廣泛關(guān)注。然而，想要將這些發(fā)展理念落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)“十三五”期間經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，各級(jí)黨委政府必須保持高效率的運(yùn)轉(zhuǎn)，完善政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系勢(shì)在必行。

不久前，隨著黨的十八屆五中全會(huì)落下帷幕，“十三五”規(guī)劃建議新鮮出爐。全面二孩、金融監(jiān)管改革、綠色發(fā)展等熱門(mén)詞匯受到了大家的廣泛關(guān)注。然而，想要將這些發(fā)展理念落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)“十三五”期間經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，各級(jí)黨委政府必須保持高效率的運(yùn)轉(zhuǎn)，完善政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系勢(shì)在必行。

對(duì)于各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核在我國(guó)由來(lái)已久，但并不完善的考核評(píng)價(jià)體系也催生出飽受社會(huì)各界詬病的“政績(jī)工程”和“形象工程”等官場(chǎng)歪風(fēng)。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)加速轉(zhuǎn)型升級(jí)的當(dāng)下，構(gòu)建出一套與轉(zhuǎn)型升級(jí)相匹配的政績(jī)考核評(píng)級(jí)體系也顯得尤為重要。

然而，在中央提出不單純以GDP為政績(jī)考核主要標(biāo)準(zhǔn)的要求后，各地基層政府卻顯得有些茫然：不以GDP論英雄后，如何評(píng)價(jià)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r？

國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家向時(shí)代周報(bào)記者表示，目前政績(jī)考核的效果并不是很好，主要原因就在于標(biāo)準(zhǔn)比較混亂，地方政府都在按照各自的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)定。“關(guān)于政府績(jī)效的考核，中央應(yīng)該拿出一套一級(jí)或者二級(jí)的考核指標(biāo)，讓標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，也可以給地方政府吃下顆‘定心丸’。”竹立家建議道。

破除“唯GDP論”

長(zhǎng)久以來(lái)，GDP及其增速一度成為對(duì)于地方政府政績(jī)考核的核心內(nèi)容。作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要指標(biāo)，把GDP作為衡量地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考核標(biāo)準(zhǔn)本無(wú)可厚非。然而，對(duì)于GDP的過(guò)分看重造成了地方政府重視產(chǎn)出，盲目上馬項(xiàng)目，搞重復(fù)建設(shè)，甚至催生出一系列形象工程和政績(jī)工程，忽略了造福民生的主旨。

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，GDP的高速增長(zhǎng)一度為全國(guó)各地政府打足了“雞血”。但今年第三季度，我國(guó)GDP增速首度跌破7，再次沖擊了GDP的神壇地位。

實(shí)際上，從十八大以來(lái)，各種淡化GDP的做法已屢見(jiàn)不鮮。今年年初的地方兩會(huì)上，有26個(gè)省份調(diào)低了GDP增長(zhǎng)目標(biāo)，甚至不設(shè)置目標(biāo)。而在更早之前，中央已經(jīng)明確做出批示，淡化GDP在政府績(jī)效考核中的作用。

2013年12月，中央組織部印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)，首次提出不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率作為政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的主要指標(biāo)，中央有關(guān)部門(mén)也不能單純依此衡量各省級(jí)行政單位的發(fā)展成效。

規(guī)定一出，各省聞風(fēng)而動(dòng)，紛紛探索制定出新的政府績(jī)效考核方案。新的考核方案中，GDP所占權(quán)重出現(xiàn)了明顯下降。據(jù)媒體報(bào)道，遼寧的經(jīng)濟(jì)類(lèi)指標(biāo)權(quán)重從2009年的70%降為2013年的47.5%，再下降到2014年的37%以下；陜西的GDP分值由8分降為6分，各市GDP只要達(dá)到全省平均值就視為完成任務(wù)，超額完成不再加分；山東的考核新方案中，2012年占60分的GDP下降為25分，成了權(quán)重最低的項(xiàng)目之一；福建探索與生態(tài)文明相適應(yīng)的評(píng)價(jià)考核體系，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等限制開(kāi)發(fā)區(qū)域共34個(gè)縣，取消地區(qū)生產(chǎn)總值的考核。

東北地區(qū)某地級(jí)市黨委組織部的相關(guān)人士向時(shí)代周報(bào)記者透露，目前對(duì)于政績(jī)考核的方面已經(jīng)參照中組部的要求進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整，考核的內(nèi)容更加全面，包含經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)文明建設(shè)和黨政建設(shè)的實(shí)際成效等方面，同時(shí)也要考察地方政府在解決自身發(fā)展中突出的矛盾和問(wèn)題的成效。“除此之外，新的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》也增加了一些約束性考核內(nèi)容，加大了對(duì)資源消耗、環(huán)境保護(hù)、消化產(chǎn)能過(guò)剩、安全生產(chǎn)等指標(biāo)的權(quán)重，我們目前主要就按照這兩個(gè)文件的內(nèi)容進(jìn)行考核。”該負(fù)責(zé)人進(jìn)一步解釋道。

竹立家向時(shí)代周報(bào)記者表示，政績(jī)考核最根本的意義就是改變當(dāng)?shù)氐恼紊鷳B(tài)， 最終改善老百姓的生活和工作環(huán)境，因此單一注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考核方式是不合時(shí)宜的。“不以GDP為主要考核指標(biāo)并不意味著不看GDP， 而是降低其相應(yīng)的權(quán)重分。十八大以來(lái)，中央政府提出了‘五位一體’的改革和五個(gè)發(fā)展等理念，這些理念都應(yīng)該當(dāng)作政府績(jī)效考核的內(nèi)容。”竹立家建議道。

缺矢統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)收效甚微

然而，在破除了“唯GDP論”對(duì)于政績(jī)考核的影響之后，如何評(píng)定政府績(jī)效水平成為了擺在不少地方政府面前的一道難題。

竹立家向時(shí)代周報(bào)記者解釋?zhuān)壳拔覈?guó)的政績(jī)考核并沒(méi)有發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用，這很大一部分原因就在于缺乏中央制定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。“缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)使得地方政府在績(jī)效考核的時(shí)候不能真正地落實(shí)到機(jī)構(gòu)和個(gè)人，不能產(chǎn)生很好地效果。同時(shí)，在績(jī)效考核地過(guò)程中，人為打分地因素還比較多，容易造成考核結(jié)果客觀性的降低。”

上述地方政府相關(guān)人士同樣向時(shí)代周報(bào)記者坦言，雖然對(duì)于哪些內(nèi)容應(yīng)該加入考核范圍中央已經(jīng)做出了批示，但對(duì)于如何考核的問(wèn)題卻沒(méi)有相應(yīng)的指導(dǎo)。“政治、文化、環(huán)境等內(nèi)容的考核不像經(jīng)濟(jì)，很難簡(jiǎn)單地用數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出來(lái)，更多地是用文字表述，具體評(píng)分也多有人為成分存在。”

對(duì)面地方政府“摸著石頭過(guò)河”的情況，國(guó)家在頂層設(shè)計(jì)中制定政績(jī)考核的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)似乎已成為眾望所歸。

竹立家表示，國(guó)家層面必須行動(dòng)起來(lái)，拿出一套科學(xué)、客觀、標(biāo)準(zhǔn)化的法規(guī)性考核標(biāo)準(zhǔn)，這樣才能讓混亂的政績(jī)考核體系趨于統(tǒng)一。“國(guó)家不能單單說(shuō)不以GDP為主要標(biāo)準(zhǔn)，要包含哪些標(biāo)準(zhǔn)，GDP到底要占多大比重都應(yīng)該做出明確說(shuō)明。”

對(duì)于統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)如何制定，竹立家建議可以參照中央提出的五個(gè)發(fā)展，即創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，針對(duì)每一個(gè)發(fā)展方向制定相應(yīng)的考核體系，并制定出詳細(xì)的考核方式和評(píng)價(jià)辦法。

然而，各地政府對(duì)于政績(jī)考核中淡化GDP的做法似乎還需要一段時(shí)間進(jìn)行消化。一方面，以GDP為主的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)(也包括固定資產(chǎn)投資、招商引資規(guī)模等與GDP相關(guān)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo))已經(jīng)深植地方政府心中；另一方面，在新的政績(jī)考核體系中，雖然在GDP之外增加了消耗過(guò)剩產(chǎn)能、環(huán)保等綠色指標(biāo)，但對(duì)GDP本身的考核仍是總量考核，缺乏結(jié)構(gòu)性指標(biāo)。

竹立家表示，中央應(yīng)當(dāng)建立其一個(gè)全面的指標(biāo)體系，對(duì)各個(gè)領(lǐng)域所占的權(quán)重分進(jìn)行科學(xué)的衡量，不能過(guò)分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)所占的比重。否則，其他方面的發(fā)展就會(huì)受到影響和制約。同時(shí)，相對(duì)于GDP總量而言，對(duì)于GDP結(jié)構(gòu)的考察應(yīng)該受到更多的關(guān)注，促使地方政府實(shí)現(xiàn)更有含金量的GDP.

今年五月，習(xí)近平總書(shū)記在浙江舟山考察調(diào)研時(shí)提出“干部好不好不是我們說(shuō)了算，而是老百姓說(shuō)了算。”這一說(shuō)法將百姓變成干部考核的主角，似乎將成為政績(jī)考核的一個(gè)新風(fēng)向標(biāo)。

對(duì)于“干部好不好，百姓說(shuō)了算”這一說(shuō)法，竹立家一方面承認(rèn)了百姓參與到政府績(jī)效考核體系的必要性，但另一方面他也認(rèn)為作為一項(xiàng)客觀科學(xué)的考察制度，政績(jī)考核也不能單單讓“百姓說(shuō)了算”。“由于領(lǐng)導(dǎo)干部的工作比較全面，有的時(shí)候百姓時(shí)看不見(jiàn)的，所以就考核的科學(xué)性而言，政績(jī)考核體系還是應(yīng)當(dāng)集科學(xué)性、客觀性、規(guī)范性于一體，要讓法規(guī)說(shuō)了算。”

美國(guó)如何考核政府

出身美國(guó)，曾在美國(guó)麻省理工大學(xué)任教的2014年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主讓?梯若爾在此前接受時(shí)代周報(bào)記者采訪時(shí)曾表示，聽(tīng)聞中國(guó)各省份之間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)成為政績(jī)考核的標(biāo)桿，這讓我很吃驚。那么，美國(guó)又是如何對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行考核的呢？

在漫長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，美國(guó)等西方國(guó)家摸索出了一套針對(duì)政府預(yù)算的考核方式，也就是針對(duì)政府實(shí)施項(xiàng)目的成果進(jìn)行考核，而不是針對(duì)整個(gè)政府的表現(xiàn)。“績(jī)效預(yù)算”是美國(guó)早在1949年就提出的一個(gè)概念，這種將政府項(xiàng)目成果評(píng)定與財(cái)政預(yù)算相掛鉤的做法在西方國(guó)家產(chǎn)生了較大的影響。英國(guó)、法國(guó)都采取過(guò)類(lèi)似做法，雖然名稱(chēng)各異，但總的指導(dǎo)思想都是重視財(cái)政支出的使用效益。

20世紀(jì)90年代，績(jī)效預(yù)算再次在發(fā)達(dá)國(guó)家興起，美國(guó)、澳大利亞、新西蘭等國(guó)都先后實(shí)行了以成果為導(dǎo)向的預(yù)算改革。而在這之中，美國(guó)的動(dòng)作最大，并為次創(chuàng)建了一系列法律、規(guī)章制度、實(shí)施機(jī)構(gòu)以及具體辦法。

1992年克林頓總統(tǒng)上臺(tái)伊始就大張旗鼓地提出“再造政府”地主張，其中績(jī)效預(yù)算被提到了首要位置。1993年1月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《政府績(jī)效與成果法案》，成為目前為止唯一為政府績(jī)效制定地法律。根據(jù)這個(gè)法律，各政府機(jī)構(gòu)在編制預(yù)算，提出支出要求的同時(shí)，必須制定一套能綜合反映部門(mén)業(yè)績(jī)、便于考評(píng)的績(jī)效指標(biāo)。

美國(guó)對(duì)于政府績(jī)效的改革受到了非常顯著的成效。自20世紀(jì)60年代以來(lái)，美國(guó)政府便深受巨大財(cái)政赤字的困擾。然而，在實(shí)行政府績(jī)效評(píng)價(jià)5年之后，1998年、1999年，美國(guó)連續(xù)實(shí)現(xiàn)了財(cái)政盈余，結(jié)束了長(zhǎng)達(dá)近40年的預(yù)算赤字歷史。

按照《政府績(jī)效與成果法案》規(guī)定，一個(gè)有效的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系的組成要素包括戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績(jī)效計(jì)劃和年度績(jī)效報(bào)告。戰(zhàn)略規(guī)劃負(fù)責(zé)提供一個(gè)多年的戰(zhàn)略任務(wù)，而年度績(jī)效計(jì)劃則將其細(xì)化到政府在一年時(shí)間內(nèi)的安排。而績(jī)效報(bào)告則可以合理地分析出哪些項(xiàng)目是成功或是失敗的，這一結(jié)果在促使地方政府在制定新的績(jī)效計(jì)劃是保證審慎的思考，從而確保財(cái)政支出的有效性。