加入GPA意味著國內(nèi)相關(guān)法律體系將與GPA相銜接，未來面臨較大的調(diào)整。

《中共中央國務院關(guān)于構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制的若干意見》提出，堅持世界貿(mào)易體制規(guī)則，推動我國加入《政府采購協(xié)定》(以下簡稱GPA)談判。建立高標準自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡，加快推進政府采購等新議題談判。

作為世界貿(mào)易組織(以下簡稱WTO)法律框架下的協(xié)議之一，GPA是各參加方對外開放政府采購市場，以實現(xiàn)政府采購國際化和自由化的法律文件。

到2015年，我國頒布實施《政府采購法》已經(jīng)12年，加入 GPA 談判也已經(jīng)8年。在漫長的談判過程之中，關(guān)鍵問題之一是政府采購法律體系如何與GPA相銜接。

加入GPA意味著國內(nèi)相關(guān)法律體系將與GPA相銜接，未來面臨較大的調(diào)整。我國相關(guān)法律、法規(guī)、行政規(guī)章需要調(diào)整和完善的較多，主要有《招標投標法》及其相配套的系列行政規(guī)章、《政府采購法》及其相配套的系列行政規(guī)章、《預算法》及其實施細則等方面法律法規(guī)和行政規(guī)章等。

其中最突出的問題是，《政府采購法》和《招標投標法》兩部法律在立法層面的沖突，涉及監(jiān)管部門、監(jiān)管對象、招標概念、法律責任等方面。我國政府目前正在進行加入GPA的談判，法律沖突的問題亟待解決。

兩法并立

政府采購是指國家各級政府為從事日常的政務活動或為了滿足公共服務的目的，利用國家財政性資金和政府借款購買貨物、工程和服務的行為。政府采購不僅是指具體的采購過程，而且是采購政策、采購程序、采購過程及采購管理的總稱，是一種對公共采購管理的制度。

政府采購制度在歐美國家已有200多年的歷史，而中國從試點至今`還不到20年。

中國政府采購制度起步晚、時間短，但起點高、增速極快。財政部數(shù)據(jù)顯示，中國政府采購規(guī)模由2002年的1009億元增加到2014年的17305.34億元，12年間增長了16倍。

與發(fā)達國家相比，中國政府采購差距很大，這主要表現(xiàn)在政府采購法律體系還不完善、采購范圍偏窄、政府采購政策功能不夠健全、市場機制還不健全等問題。其中最突出的問題是，《政府采購法》和《招標投標法》兩部法律在立法層面的沖突。

中國的政府采購法律體系主要由《政府采購法》和《招標投標法》兩部法律組成。隨著我國政府采購活動日益朝著現(xiàn)代化和國際化發(fā)展，兩法之間的不協(xié)調(diào)問題逐漸暴露出來。

1999年8月，由原國家計委牽頭起草的《招標投標法》獲得全國人大通過，2000年1月1日該法正式實施。而由財政部牽頭起草的《政府采購法》則于2003年1月1日正式實施。自此，我國政府采購體系模式確立了兩法并立的模式。

但從立法宗旨上，這兩部法律并不一致。《招標投標法》第一條開宗明義地指出：為了規(guī)范招標投標活動，保護國家利益、社會公共利益和招標投標活動當事人的合法權(quán)益，提高經(jīng)濟效益，保證項目質(zhì)量，制定本法。

《政府采購法》第一條則規(guī)定：為了規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權(quán)益，促進廉政建設，制定本法。

由此看出，《招標投標法》旨在規(guī)范招標投標的法律行為，行為的主體是政府機構(gòu)、民間組織或者個人。而《政府采購法》旨在規(guī)范政府的采購行為，行為的主體是政府機關(guān)及其授權(quán)機構(gòu)，規(guī)范的范圍涵蓋了政策取向、預算編制、資金撥付、監(jiān)督管理等環(huán)節(jié)。

實踐“撞車”

使這兩部原本定位、分工不同法律發(fā)生聯(lián)系的，是招標投標這種采購方式在政府采購中的運用。

《政府采購法》第四條規(guī)定：政府采購工程進行招標投標的，適用《招標投標法》。但它卻沒有進一步規(guī)定工程采購應當遵循的實體法律規(guī)范。

比如在兩部法律中都有 “工程”、“貨物”及“服務”，但是對這三個法律概念定義有差異。《招標投標法實施條例》第二條規(guī)定：《招標投標法》第三條所稱工程建設項目，是指工程以及與工程建設有關(guān)的貨物、服務。《政府采購法》中并沒有明確規(guī)定“工程”是否包括與施工有關(guān)的貨物和服務。

由于管理主體不明確，導致工程采購與貨物 、服務采購在管理及操作上出現(xiàn)了這樣一種局面：貨物、服務采購由政府集中采購機構(gòu)等執(zhí)行，財政部門管理；工程采購遵循《招標投標法》程序，由各工程主管部門自行采購、自行委托、自行管理和仲裁。這使得在實踐中，工程采購基本脫離政府采購制度規(guī)范，這與國際慣例不一致。

國際慣例公共工程項目采購都是納入政府采購，由政府采購主管部門統(tǒng)一管理，而不是由各工程主管部門自行采購、管理。

更為嚴重的是《政府采購法》與《招標投標法》在監(jiān)管部門、監(jiān)管對象、招標概念、審批機關(guān)、中標原則和法律責任等方面的規(guī)定存在沖突和矛盾。

以監(jiān)管部門為例，《招標投標法》沒有規(guī)定具體的監(jiān)管部門。2000年3月4日，國務院辦公廳下發(fā)《關(guān)于國務院有關(guān)部門實施招標投標活動行政監(jiān)督的職責分工的意見》(以下稱《意見》)，將協(xié)調(diào)、指導招標投標工作的權(quán)力授予發(fā)改委，但是其同時也規(guī)定“對于招投標過程(包括招標、投標、開標、評標、中標)中泄露保密資料、泄露標底、串通招標、串通投標、歧視排斥投標等違法活動的監(jiān)督執(zhí)法，按現(xiàn)行的職責分工，分別由有關(guān)行政主管部門負責并受理投標人和其他利害關(guān)系人的投訴。”

據(jù)此，在涉及政府的招投標實踐中(有案例可循)確定了政府采購中財政部與發(fā)改委的“分工模式”，即對國家重大建設項目招標投標活動的投訴，由發(fā)改委受理并作出處理決定。

2003年實施的《政府采購法》第十三條規(guī)定，財政部門是監(jiān)督管理部門。但該法第六十七條中又規(guī)定“依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定對政府采購負有行政監(jiān)督職責的政府有關(guān)部門，應當按照其職責分工，加強對政府采購活動的監(jiān)督”。這導致了在政府采購中多頭監(jiān)管一直延續(xù)。

更大的問題是，重大項目的立項、審批由發(fā)改委負責；此時，發(fā)改委既是這些項目的采購人，又要擔當采購項目的監(jiān)管機構(gòu)。既當“運動員”又當“裁判員”，這種監(jiān)督機制的效率和公平都存疑。

難題未解

在兩法“撞車”的背后是如何劃分政府部門權(quán)力的難題。在《政府采購法》頒布前，我國政府采購市場一直處于“群雄割據(jù)”的狀態(tài)，政府有關(guān)部門既是采購人又是監(jiān)督人，擔當雙重角色，權(quán)力難以受到有效約束和限制。

《政府采購法》實施后，法律第一次統(tǒng)一了政府采購貨物、工程和服務的主管機關(guān)和監(jiān)督機關(guān)，那就是各級財政部門。

可是《政府采購法》頒布實施后，出于自身利益的考慮，各部門仍然爭相頒布各自的部門規(guī)章，爭奪屬于本部門的工程建設項目，從而形成了部門爭權(quán)的現(xiàn)象。而部門爭權(quán)，又形成了監(jiān)督主體重疊，無法有效監(jiān)管的惡果。

2011年12月20日，國務院第613號令頒布了《中華人民共和國招標投標法實施條例》，該條例第四條規(guī)定，招標投標活動的指導、協(xié)調(diào)權(quán)由發(fā)改委行使，財政部門依法對實行招標投標的政府采購工程建設項目的預算執(zhí)行情況和政府采購政策執(zhí)行情況實施監(jiān)督。

由此，財政部門監(jiān)督管理權(quán)限縮小至政府采購工程建設項目的預算執(zhí)行情況及政府采購政策執(zhí)行情況實施監(jiān)督兩類。

2013年3月21日，國務院多部委聯(lián)合發(fā)布第23號令，對《招標投標法》實施以來國家發(fā)改委牽頭制定的規(guī)章和規(guī)范性文件進行了全面清理。但是，這并未從根本上解決兩法沖突的問題。

有法律專家建議，要從根本上解決問題，必須 “兩法合一”，即《政府采購法》是政府采購領域里的“憲法”，招標投標制度是核心內(nèi)容和組成部分，不能在同一位階存在著兩部調(diào)整政府采購的法律，廢除現(xiàn)行《招標投標法》，將其內(nèi)容納入到《政府采購法》中去。

但是，此觀點實施起來有一定的難度，《招標投標法》實施在先，其適用的范圍不止限于政府采購的項目范圍，而是所有的招標投標活動。政府采購工程只有在采取招標投標方式時，才涉及招標投標法。

政府采購法專家呂漢陽博士認為，比較現(xiàn)實的做法是，由全國人大主導兩部法律的解釋實施，以此利于兩法的協(xié)調(diào)適用。